新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院

行 政 判 决 书

（2023）新40行终144号

上诉人（原审原告）：李某，女，1992年4月17日出生，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市。

被上诉人（原审被告）：奎屯市烟草专卖局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市乌鲁木齐西路42号。

负责人：苏军，该局局长。

委托诉讼代理人：李琰，新疆赛德律师事务所律师。

委托诉讼代理人：刘作霞，新疆赛德律师事务所律师。

上诉人李某因与被上诉人奎屯市烟草专卖局（以下简称市烟草局）行政许可一案，不服新疆维吾尔自治区奎屯市人民法院（2023）新4003行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人李某，被上诉人市烟草局的负责人苏军及其委托诉讼代理人李琰、刘作霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明：2023年7月26日，李某作为奎屯微源干果批发商行的经营者取得个体工商户营业执照，经营场所位于新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市北京路街道4-C区团结南街66-38-1号（临近乌孙小区）。同日，李某向市烟草局提出（新办）烟草专卖零售许可证申请，并提交了身份证信息、工商营业执照材料。经审查，市烟草局以该申请事项属于该局职权范围，且申请材料齐全，于7月31日决定受理。8月2日，市烟草局两名工作人员对李某的申请进行了实地勘察，并填写了《烟草专卖零售许可办理实地勘验表》，载明李某经营的奎屯微源干果批发商行场所属于商业区网格，已有持证户16户，李某对此进行了签字确认。2023年8月8日，市烟草局作出编号为奎烟专［2023］不许第358号烟草专卖零售许可证不予行政许可决定书，认为依据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条申请烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：（一）有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；（二）有与住所相独立的固定经营场所；（三）符合当地烟草制品零售点合理布局的要求；（四）国家烟草专卖局规定的其他条件，决定不予许可。理由是不符合《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第（三）项符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。另查明，市烟草局将新修订的《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》（草案）报上一级烟草专卖局合法性审查通过后，在2021年9月26日举行公开听证，征求社会各界意见，于2021年9月26日至2021年10月26日面向社会公示，并根据社会各界意见完成《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》修改工作，于2021年10月27日通过奎屯市人民政府网站正式面向社会公布。2021年11月18日，奎屯市司法局对于市烟草局报请备案的《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》（奎烟［2021］1号）行政规范性文件进行审查，认为该文件符合《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法》所规定形式要件和实质要件，故准予备案登记。《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》（2021修订）第四条规定：“本辖区烟草制品零售点设置实行网格管理，根据实际情况，设置两级网格。一级网格按行政区划及经济发展水平划分为农村网格、城区网格、镇（团）网格。二级网格在一级网格内按照位置相邻、属性相同原则划分为乡级行政中心、村组（连队）、居民区、居民小区、商住区、集贸区、商业区。”第五条规定：“依据区域经济发展情况和社会发展水平，以常住人口数、各小区住户数为基础数据，确定二级网格内烟草制品零售点数量、间距设置标准，实行零售店总量控制。（四）商业区（即酒店、餐饮、休闲、购物、娱乐等为一体，满足消费多样化的商业综合体）。按照固定门店数每50户设置一个零售点，不满100户的设置零售点不超过2个，最多设置零售点不超过10个。商业区网格设置零售点，100米范围内不超过2个。”再查明，依据市烟草局于2023年7月3日公告的《奎屯市烟草制品合理布局规划网格明细》，显示：截止2023年6月26日，爱家（商业街）网格属性为商业区，门店数为625户，持证户数为16户，预设户数为10户，属于饱和区。爱家商业区网格内已有烟草制品零售点分别为奎屯旭红商店、奎屯果中宝干果店、奎屯好多多商行、奎屯市梁新华烟酒商店、奎屯长田商行、奎屯小乔蜂蜜店、奎屯果然多特产坊、奎屯恒中商店、奎屯旺宗商行、奎屯玖富商行、奎屯大象超市、奎屯榛果香果蔬超市、奎屯海豪商行、奎屯邻家超市一分店、奎屯海洋电子商场、奎屯爱家超市有限公司，共计16户。市烟草局将李某经营的奎屯微源干果批发商行划分为爱家（商业街）网格。

原审法院认为，本案的争议焦点为：市烟草局作出的奎烟专［2023］不许第358号烟草专卖零售许可证不予行政许可决定书认定事实是否清楚，适用法律是否准确，程序是否合法。关于不予许可所依据的事实是否清楚的问题。该问题的关键在于李某提出的几点异议是否成立。（一）李某经营的奎屯微源干果批发商行划归爱家商业街二级网格是否合理；（二）各网格持证户数饱和度差异及奎屯市烟草专卖局公布的商户数量、人口采集数据权威性对李某的权利是否产生影响。针对第一项异议，法院分析如下：1．李某经营的奎屯微源干果批发商行，营业执照登记的经营场所为奎屯市北京路街道4-C区团结南街66-38-1号（临近乌孙小区），并非李某所述其经营店铺工商登记场所载明为乌孙小区；2．依据本案查明的事实，李某经营的店铺系位于北京路街道团结南街临街商铺，沿街北至奎屯爱家超市有限公司，南至锦源宾馆，中间遍布酒店、餐饮、购物、药店、娱乐等商铺，形成了能够满足消费多样化的商业街，且李某经营的店铺位于该商业街较为中间的位置。故，奎屯市烟草专卖局将李某经营的奎屯微源干果批发商行划归爱家商业街二级网格并无不妥，对于李某提出的该项异议，该院不予支持。针对第二项异议，该院分析如下：1．《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》在2021年重新修订后，针对二级网格划分类型的不同，不同属性网格持证户数与预设户数之间的比例自然形成较大差异，且不同属性网格的比例之间并没有可比性。李某用商住区的持证饱和度与居民区的相比较，并不能直接产生对其申请不予许可的影响；2．奎屯市烟草专卖局依据《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》第五条第（四）项“商业区最多设置零售点不超过10个”的规定，结合本案中李某经营的奎屯微源干果批发商行划归为爱家商业区、且目前该商业区已有持证户数为16户的事实，作出不予许可的决定。而市烟草局于2023年7月3日公告的《奎屯市烟草制品合理布局规划网格明细》中载明的二季度各网格商户数量、人口数据对于李某来说，对其是否应当获得烟草专卖零售许可并不产生直接的影响。故，李某提出的各网格持证户数饱和度差异及奎屯市烟草专卖局公布的商户数量、人口采集数据权威性的异议，在本案中对其个人权利并不产生影响。综上，市烟草局在不予许可决定所依据的事实清楚。关于不予许可所依据的法律是否准确的问题。该问题的实质在于市烟草局适用《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》第五条第（四）项关于“商业区最多设置零售点不超过10个”决定不予许可是否正确。该院认为，《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第四条规定：“国务院和省、自治区、直辖市的烟草专卖行政主管部门职责及领导体制，依照《烟草专卖法》第四条的规定执行。设有烟草专卖行政主管部门的市、县，由市、县烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。”《中华人民共和国烟草专卖法》第十六条规定：“经营烟草制品零售业务的企业或者个人，由县级人民政府工商行政管理部门根据上一级烟草专卖行政主管部门的委托，审查批准发给烟草专卖零售许可证。已经设立县级烟草专卖行政主管部门的地方，也可以由县级烟草专卖行政主管部门审查批准发给烟草专卖零售许可证。”本案中，市烟草局作为本辖区内烟草专卖经办机构，负责本辖区内烟草专卖零售许可证办理行政职责，系本案的适格主体。关于《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》规范性文件的合法性问题。庭审过程中，李某明确要求审查该文件第五条第（四）项中“商业区最多设置零售点不超过10个”的规定，认为该规定不合理。该院认为，依据《烟草专卖许可证管理办法》第十五条“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖局制定，并报上一级烟草专卖局备案”的规定，市烟草局有权制定本行政区域内有关烟草制品零售点合理布局规划的规范性文件，该局在制定布局规划的过程中，依法履行了听证、备案、公示等法定程序，该规划的第五条第（四）项实体内容与上位法也不存在冲突，因此该院对其合法性予以确认。至于李某提出该规定是否合理的问题，该院认为，该文件在听证过程中征求社会各界意见后于2021年修订，并于2021年10月26日施行，距今不满2年，李某就该规定不合理的异议也未提供任何证据予以证实，故对该项异议，该院不予采信。综上，市烟草局适用《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》第五条第（四）项决定不予许可，适用法律正确。关于不予许可的程序是否合法的问题。国家实施烟草专卖许可管理，目的是有计划地组织烟草专卖制品的生产和经营，统一管理，维护消费者的利益。本案中，市烟草局作出不予许可决定履行了受理、实地勘察、作出决定、送达等程序，该程序合法。综上所述，市烟草局作出的奎烟专［2023］不许第358号烟草专卖零售许可证不予行政许可决定书事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。故对于李某提出撤销该决定的诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，该院遂判决：驳回李某的诉讼请求。案件受理费50元，由李某负担。

上诉人李某不服，上诉称：请求撤销一审判决，撤销被上诉人市烟草局作出的案涉不予行政许可决定书。事实和理由：一、上诉人经营的奎屯微源干果批发商行营业执照，经营场所写的是乌孙小区，背靠乌孙小区，被上诉人将上诉人划分为爱家商业区没有依据；二、商住区、居民小区的持证户数饱和度不同，被上诉人无法作出合理解释；三、各网格持证户数饱和度差异及市烟草局公布的商户数量，人口采集数据缺乏法律依据，商户数量应以工商所登记为准，居民居住数量以乌孙社区登记为准，而不是被上诉人陈述现场调查的，且每个商业区饱和率不同，存在不公平现象。四、市烟草局依据《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》第五条第（四）项不为上诉人颁发零售许可缺乏依据，一审法院对该条款理解有误，导致判决错误。

被上诉人市烟草局辩称，该局作出的案涉不予行政许可决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人要求撤销该决定书的上诉请求及各项上诉理由均不能成立，应予驳回，一审判决正确，应予维持。

本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。

本院认为，市烟草局根据《烟草专卖许可证管理办法》第十五条规定，有权制定奎屯市范围内有关烟草制品零售点合理布局规划的规范性文件，该局于2021年10月27日制定了《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》，该规范性文件制定程序符合法律规定，并无明显违法之处，该规范性文件可以作为其作出行政行为的法律依据。

本案的争议焦点为：市烟草局作出的案涉不予行政许可决定书认定事实是否清楚，程序是否正当，适用法律是否准确。

针对第一个焦点问题，首先，关于事实认定方面。市烟草局在受理李某申请后，进行了实地勘验，认定李某经营的商行位于商业区网格，已有持证户16户，存量饱和，对上述事实李某在勘验表中予以了签字确认，市烟草局认定事实清楚；其次，关于程序方面，市烟草局履行了受理申请、实地勘察、作出决定、送达等程序，符合程序规定，不存在违法之处，本院予以确认；再次，关于法律适用方面，市烟草局制定的《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》第五条第（四）项规定：“商业区（即酒店、餐饮、休闲、购物、娱乐等为一体，满足消费多样化的商业综合体）。按照固定门店数每50户设置一个零售点，不满100户的设置零售点不超过2个，最多设置零售点不超过10个。商业区网格设置零售点，100米范围内不超过2个。”根据查明的事实，李某经营的商行位于爱家商业区，已有持证户16户，已超出了商业区最多设置零售点不超过10个的规定，依据前述规定，市烟草局无法再为李某颁发许可证，故市烟草局作出案涉不予行政许可决定书适用法律正确。李某主张撤销案涉不予行政许可决定书的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

关于李某提出的各项异议，本院分析如下：第一，商业区网格的划分是市烟草局根据其辖区范围内的商户以及小区情况综合进行的认定，此系其行政职权范围，李某经营的商行虽然营业执照登记在临近乌孙小区，此只是其经营地址，与市烟草局划分的烟草零售点网格并不具有直接的关联性，从李某经营的商行周边情况来看，其符合商业区的特征，市烟草局将其纳入爱家商业区并无不当之处；第二，关于李某提出的各商业区持证户饱和率不一致的情况，庭审中李某明确饱和率系其自己提出的概念，市烟草局也明确表示其执法过程中并无饱和率这一概念，仅有饱和量之说，且对每个商业区持证户饱和量数量不同市烟草局也作出了合理的说明，即在《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》发布前各商业区已存在的持证户不同，导致现每个商业区超出预设户数的数量不同，且此与不为李某颁发行政许可并无直接的关联性，对此本院予以采信；第三，对于《奎屯市烟草制品零售点合理布局规划》第五条第（四）项的理解问题，该条中“按照固定门店数每50户设置一个零售点，不满100户的设置零售点不超过2个，最多设置零售点不超过10个”的内容，应理解为在商业区每50户可以设置1个零售点，不满100户的设置零售点可以设置不超过2个零售点，整个商业区最多设置零售点不超过10个，而非上诉人所说的在100户的范围内可以不超过10个零售点，上诉人的该理解与该条规定制定的原则相违背，故对上诉人的该项异议本院不予采信。

综上，李某的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  李 霞

审 判 员  田金华

审 判 员  陈思思

二〇二四年一月十六日

法官助理  邹 涛

书 记 员  王娅萌