辽宁省鞍山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）辽03行终345号

上诉人（一审原告）：李某学，男，1967年3月16日出生，汉族，住辽宁省鞍山市台安县。

委托诉讼代理人：周芷若，北京晏清律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：台安县西佛镇人民政府，所在地台安县。

法定代表人：王某，该镇政府镇长。

出庭负责人：徐某骞。

委托诉讼代理人：安素琴，鞍山市台安县琴心法律服务所法律工作者。

被上诉人（一审被告）：台安县人民政府，所在地辽宁省鞍山市台安县。

法定代表人：李某元，该县政府县长。

委托诉讼代理人：赵某。

委托诉讼代理人：陈昆，辽宁仁锦合律师事务所律师。

上诉人李某学因诉被上诉人台安县西佛镇人民政府（以下简称西佛镇政府）、台安县人民政府（以下简称台安县政府）不履行返还集体土地建设用地使用证职责及行政复议一案，不服海城市人民法院（2023）辽0381行初231号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2023年11月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2023年12月26日、2024年1月15日公开审理了本案。上诉人李某学及委托诉讼代理人周芷若，被上诉人西佛镇政府的出庭负责人徐某骞及委托诉讼代理人安素琴，被上诉人台安县政府的委托诉讼代理人赵某、陈昆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2023年2月2日，原告向被告西佛镇政府邮寄《返还集体土地使用证申请书》，请求返还土地使用证。被告西佛镇政府于2023年2月4日签收。在两个月内未对进行答复。原告向被告台安县政府申请行政复议，台安县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，于2023年6月19日作出台政行复字[2023]40号行政复议决定，认为本案的争议焦点在于原告主张返还土地使用权证是否是被告西佛镇政府的法定职责，被告西佛镇政府是否依法履行了法定职责。原告在申请书中称“2008年至2009年西佛镇政府以换发新证为由将申请人土地使用权证收走，至今未下发新证，也未将旧证返还给原告”，提交了一份由东佛村村民委员会出具的证明，该份证明与西佛镇政府具有返还其土地使用权证的事实没有关联性，因此不能确认西佛镇政府具有返还原告土地使用权证的法定职责。因此，对原告的复议请求不予支持，决定驳回原告复议请求。原告不服，诉至本院。

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”《不动产登记暂行条例》第七条：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，县级人民政府不动产登记机构负责办理本行政区域内的不动产登记。本案中，被告西佛镇政府不属于台安县不动产登记机构，不具有不动产登记的相关职权。本案中，原告向本院提供的事实证据无法证明被告西佛镇政府实施了收回其土地使用证的行为。故原告要求被告返还土地使用证的理由不能成立。对原告提出的西佛镇政府返还原告土地使用证的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，被告台安县政府具备行政复议的法定职权。因证据不足和不能确认西佛镇政府具有返还原告土地使用权证的法定职责，台安县政府作出的台政行复字[2023]40号行政复议决定驳回复议请求，事实清楚，符合《行政复议法实施条例》的规定，使用法律法规正确，符合法定程序。原告关于土地登记问题，可以向不动产登记机构请求处理。综上，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决驳回原告李某学的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李某学承担。

上诉人李某学不服一审法院上述行政判决，向本院提起上诉称，上诉人在台安县西佛镇东佛村电焊一条街拥有合法房屋。2008年至2009年，西佛镇政府以换发新证为由将上诉人的土地使用证收走，至今未下发新证，也未将旧证返还给上诉人。上诉人认为，一、一审法院认定证据错误。上诉人在一审过程中提交了多组证据，其中就包括东佛村村委会和东佛村原书记出具的证明，还有三组录音，这些证据均可证明是西佛镇人民政府收走了土地使用证，在东佛村村委会出具的证明中，明确说明了上诉人土地使用证被收走的事实；东佛村原书记出具的证明明确说明了东佛村村委会履行国家法律配合西佛镇人民政府旧证换新证(土地使用证)的工作；在三组录音中，西佛镇前土地管理所所长和东佛村2组组长均承认土地证留存在镇政府，在这种情况下一审法院认为该三组证据不能实现上诉人证明目的不予认定错误。二、本案中西佛镇人民政府收走了土地使用证，所以具有返还土地使用证的职责。最高人民法院(2018)最高法行再205号行政判决书中明确说明：此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。在西佛镇人民政府实际收走土地使用证的情况下，即具有返还集体土地使用证的法定义务。三、本案中一审法院错误的认定了本案核心的法律关系。本案中的关键问题是西佛镇人民政府是否具有返还土地使用证职责的问题，而一审法院在判决中却重点论述了西佛镇人民政府不具有不动产登记的相应职权，西佛镇人民政府是否具有不动产登记的法定职权与其是否应当返还土地使用证无关。即便一审法院论证西佛镇人民政府不具有不动产登记的法定职权是为了证明其在没有职权的情况下不可能收走土地使用证，在一审过程中上诉人也已经提交了台政行复字[2023]9、18、21号《行政复议决定书》，在该几份复议决定中，台安县人民政府明确说明：“西佛镇政府于1991年按照台安县土地管理局《台安县土地管理局关于颁发土地证书的通知》台土字[1991]2号文件要求，对辖区内宅基地进行登记颁证工作，登记台账资料由镇土地办保管至今，按照上述规定，本着属地原则和降低行政成本的实际，台安县西佛镇人民政府作为制作并保管该政府信息的行政机关是政府信息公开的适格主体......”西佛镇人民政府对辖区内宅基地进行登记颁证工作，登记台账资料由镇土地办保管至今是生效的《行政复议决定书》中已经确定的内容，一审法院盲目认定被上诉人西佛镇人民政府不具有不动产登记的相关职权也是错误的。四、台安县人民政府作出的《行政复议决定书》违法。从作出该《行政复议决定书》的实体上来说，被上诉人作为行政复议机关，在明知西佛镇人民政府具有不动产登记的相应职权后，没有对其实施的收证行为进行详细调查，未履行《行政复议法》、《行政复议法实施条例》中规定复议机关的义务，错误的适用《行政复议法》第四十八条，其作出的《行政复议决定书》实体违法。从作出该《不予受理行政复议申请决定书》的程序上来说，在本案的审理过程中，被上诉人没有提交《行政复议法》28条规定的作出复议决定前经过集体讨论或领导人批准的证据；也没有提交《行政复议法实施条例》第4条规定的办理本案复议的人员的资质证明；更没有提交《行政复议法实施条例》第32条规定的两人办案的证据材料，其作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序违法。综上所述，原审判决错误，应该依法撤销。上诉请求：1、撤销原判决，改判支持上诉人原审诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人西佛镇政府答辩称，一、上诉人提供的证据不能证明2008-2009年间西佛镇政府收走了涉案的土地使用证。所有证人均未出庭作证，身份无证查明，证言不能接受质证，不符合证据规则，不应作为证据使用。录音中的人物无法证明真伪，尹红斌的录音进行了裁剪。窦永月只是村委会花钱雇佣干活的人，不能代表村委会发表意见。二、上诉状称西佛镇政府收走上诉人的土地使用证是不成立的。没有证据证明镇政府收走土地使用证，无论镇政府有否职权，均无法返还。镇政府不是土地使用证的制作、颁发机关，故上诉人的土地使用证与镇政府的工作职责无关，镇政府不可能事实收走上诉人土地使用证。三、上诉状认为镇政府即使不具有不动产登记的职权，也应当返还收走的土地使用证，这是不成立的。因上诉人未能提供合法、有效的证据证明镇政府收走了上诉人的土地使用证，所以要求返还当然是不成立的。况且镇政府的职权与制作、颁发土地使用证无关，当然不能实施无职权依据的行为。四、上诉人认为行政复议违法是不成立的，镇政府认为行政复议所查事实属实，决定正确，故应当维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人台安县政府答辩称，1、一审法院已全面审查了案涉复议决定作出的职权依据和程序依据。本案中上诉人系认为西佛镇政府不作为违法，依据行政复议法第十三条规定，台安县政府具有作出案涉行政复议决定的法定职权。一审中，台安县政府在答辩期内提供了据以作出行政行为的证据，其中行政复议拟决定书可以证明复议决定经过了领导批准，上诉人要求提供所谓办案资质证明，庭审中调查亦经过审查，依据行政复议法第三条第二款之规定，仅有初次从事复议工作的人员才应当取得法律职业资格证书。上诉人主张复议程序违法无事实和法律依据。2、上诉人主张西佛镇政府具有返还土地使用证职责没有事实和法律依据。上诉人主张系西佛镇政府以换证为由将土地使用证收走，未下发新证。而上诉人自己提供的2022年11月10日东佛村委会盖章的证明及几份村民签字的证明，内容均显示系东佛村村委会收走。不能证明西佛镇政府实施了收证行为。另，根据上诉人的自认，其认为的收证行为也是为了进行换发新证，属于过程性行政行为，对此，一审法院不但在庭审时予以释明，也在判决中说明可以向不动产登记机构请求处理。综上，上诉人的请求没有事实和法律依据，依法不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

二审经审理对一审判决查明的事实予以确认。

二审审理中，本院依上诉人的申请，考虑证人周某奇有年龄较高、健康欠佳及交通不便等因素，准许其提交书面证言作证，本院经与周某奇本人核实，该书面证言系周某奇的真实意思表示，本院结合其原村书记的身份，确认其书面证言所反映的客观事实具有真实性、合法性。对录音证据因未通过法律规定的方式向法院提交，本院不予采纳；对于窦永月的证人证言因其不符合证人证言的法定要求，本院亦不予采纳。

为查明案件争议事实，本院依职权向台安县国土资源局调取了台安县机构编制委员会2005年3月28日作出的台编发[2005]9号《关于<关于台安县国土资源系统管理体制改革的实施方案>的批复》。根据上述文件规定，经台安县机构编制委员会批准，西佛镇土地管理所变更为西佛镇国土资源管理所，干部人员编制收至台安县国土资源局，其机构性质为台安县国土资源局的派出机构。

关于上诉人在二审提供的补充证据：1、任财林的集体土地建设用地使用证，2、房屋所有权证及现场照片，3、李云伟、刘朝阳的支款凭证，4、毛福宽的收据、李云成的支款凭证，5、西佛镇东佛村村民委员会工商登记信息。被上诉人西佛镇政府在二审提供的补充证据：1、台安县政府占用土地批件台政地字（1997）165号，2、集体土地建设用地登记卡。本院经审查，上述证据均与本案的争议焦点即西佛镇政府是否负有返还上诉人集体土地建设用地使用证的职责不具有关联性，故对上述证据本院均不作出确认。

本院认为，上诉人在本案提起的是要求行政机关履行法定职责之诉，本案审理中上诉人明确履职诉求为：要求西佛镇政府返还上诉人2008-2009年间被收取的集体土地建设用地使用证。结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：被上诉人西佛镇政府是否负有返还上诉人所述2008-2009年被收取的集体土地建设用地使用证的法定职责。

根据上诉人提供的原东佛村书记周某奇的书面证言并结合台安县纪委监委核查报告，2009年左右，西佛镇土地管理所来东佛村进行更换土地使用证工作，东佛村村委会系配合西佛镇土地管理所的工作，负责向村民收集手写版的土地使用证。西佛镇土地管理所虽与西佛镇政府均在西佛镇办公，但根据台安县机构编制委员会2005年3月28日台编发[2005]9号《关于<关于台安县国土资源系统管理体制改革的实施方案>的批复》，2005年经机构改革后西佛镇土地管理所的机构性质为台安县国土资源局的派出机构，与西佛镇政府之间并不具有行政隶属关系。综上，西佛镇政府既无2008-2009年间收取上诉人所述集体土地建设用地使用证的事实行为，2005年经机构改革后与西佛镇土地管理所之间亦无行政隶属关系，因此，上诉人在本案提出要求西佛镇政府返还2008-2009年被收取的集体土地建设用地使用证的诉求，系缺乏相应事实与法律依据，故对上诉人该上诉请求，本院依法不予支持。被上诉人台安县政府依法具有作出案涉行政复议决定的法定职权，作出案涉行政复议决定程序合法，经复议认为西佛镇政府不具有向上诉人返还土地使用证的职责决定驳回上诉人的复议请求，与本案的裁判结果处理一致，故对上诉人要求撤销台安县政府行政复议决定的上诉请求，本院亦不予支持。一审判决结果正确，应予以维持，但判决理由不当，本院予以纠正。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李某学负担。

本判决为终审判决。

审判长 刘 忠

审判员 周庆文

审判员 张 军

二〇二四年一月十五日

书记员 张斯淇