青海省德令哈市人民法院

行 政 判 决 书

（2023）青2802行初30号

原告：青海圣裕源储运有限公司，统一社会信用代码916328235649392754，住所青海省天峻县天棚货场。

法定代表人：龚艳君，该公司总经理。

委托诉讼代理人：赵娣，北京策略（西宁）律师事务所律师。

被告：天峻县自然资源局，住所青海省海西蒙古族藏族自治州天峻县迎宾路5号。

法定代表人：姚胜文，天峻县自然资源局局长。

出庭应诉的行政机关负责人：张强，男，1985年8月21日出生，汉族，身份证号码XXX，系天峻县自然资源局不动产中心主任，现住青海省天峻县。

委托诉讼代理人：庚青，男，2000年8月28日出生，藏族，身份证号码XXX，系天峻县自然资源局执法队员，现住青海省天峻县。

原告青海圣裕源储运有限公司诉天峻县自然资源局行政处罚纠纷一案，原告青海圣裕源储运有限公司于2023年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2023年10月12日受理后，依法向被告天峻县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告青海圣裕源储运有限公司的委托诉讼代理人赵娣到庭参加诉讼，被告天峻县自然资源局不动产中心主任张强作为行政机关负责人出庭应诉，被告天峻县自然资源局的委托诉讼代理人庚青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告天峻县自然资源局于2023年9月19日作出天自然资罚字［2023］07号行政处罚决定书，该决定书以青海圣裕源储运有限公司在未办理合法用地手续的情况下，非法占用天然牧草地，建设铁路专线便道以及硬化路面的行为，不符合天峻县国土空间总体利用规划，决定给予行政处罚。

原告青海圣裕源储运有限公司向本院提出诉讼请求：1．请求确认被告于2023年9月19日作出的对违法占用天然牧草地罚款3515680元的行政行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：一、天峻县自然资源局以《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对青海圣裕源储运有限公司进行行政处罚，适用法律明显不当。青海圣裕源储运有限公司占用的系天然牧草地，尽管天然牧草地属于农用地的范畴，但相对于《中华人民共和国土地管理法》而言，《中华人民共和国草原法》属于特殊法，《中华人民共和国土地管理法》属于一般法。根据特殊法优于一般法的法律适用原则，本案应当适用《中华人民共和国草原法》的规定，而不应当适用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对青海圣裕源储运有限公司进行处罚。二、作出行政处罚的行政主体应当是草原行政主管部门，而不是天峻县自然资源局。根据《中华人民共和国草原法》第八条，国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作之规定，县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作，是作出行政处罚的行政机关，所以本案中，对青海圣裕源储运有限公司作出行政处罚的行政主体应为县级以上人民政府草原行政主管部门，而不应当是自然资源局。综上所述，原告为了维护自身的合法利益，特依据《中华人民共和国草原法》第八条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十六条第一款、第四十九条等有关规定特向贵院提起诉讼，请求贵院依法确认被告于2023年9月19日作出的对违法占用天然牧草地罚款3515680元的行政行为违法。恳请贵院查明案件事实，判如所请。

原告青海圣裕源储运有限公司围绕其主张，向本院出示了以下证据：行政处罚决定书复印件一份，拟证实被告的行政行为违法。

被告天峻县自然资源局辩称，被告作出的行政处罚决定书是按照自然资源局三定方案赋予的土地监管职责作出的，是按照《中华人民共和国土地管理法》第一条、第七十七条作出的处罚决定。

被告天峻县自然资源局围绕其辩称意见，向本院出示了以下证据：

1．照片一张，拟证实2022年10月8日被告发现原告存在违法建设的行为。

2．现场勘查笔录复印件一份，拟证实原告在未取得合法的手续之前就开始占用草地。

3．违法案件鉴定书复印件一份，拟证实案涉用地不符合土地利用总体规划。

4．原告法人的询问笔录复印件一份，拟证实原告在知道未办理相关手续的情况下开工建设的违法事实。

5．行政处罚裁量基准依据复印件一份（共9页），拟证实被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条对原告进行处罚3515680元的依据。

6．《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第七十七条，拟证实原告在未取得合法手续的情况下非法占用土地后被告作出处罚的依据。

7．执法操作规程复印件一份，拟证实被告作出处罚的过程是逐项按照流程操作完成的行政处罚行为。

8．违法核查报告复印件一份，拟证实原告未取得合法手续的情况下进行违法建设。

9．责令停止违法行为通知书原件一份，拟证实被告发现原告有违法行为后要求原告主动消除违法行为并纠正。

10．接受调查通知书复印件一份，拟证实对原告的违法行为接受被告的问询调查。

11．照片四张，拟证实原告未取得合法手续的情况下进行违法建设之后的照片及违法建设之前的照片。

12．违法调查报告复印件一份，拟证实被告办案的合法性和合规性。

13．违法案件会审记录复印件一份，拟证实被告作出行政处罚当时合规性。

14．法制审核意见书复印件一份，拟证实被告作出行政处罚的合规性。

15．行政处罚决定书原件一份，拟证实被告作出行政处罚的事实。

16．行政处罚告知书原件一份，拟证实被告作出行政处罚的合规性。

17．行政处罚送达回证原件五份，拟证实被告向原告送达了责令停止违法行为通知书、接受调查通知书、行政处罚决定书、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。

18．违法案件处理决定呈批表原件一份，拟证实被告作出行政处罚的法律依据及裁量的依据。

19．行政处罚听证告知书原件一份，拟证实被告作出行政处罚的法条及原告享有听证的权利。

20．原告的申辩书原件一份，拟证实原告提出申辩的事实。

21．原告关于撤回申辩书的申请复印件一份，拟证实原告向被告申请撤回申辩书的事实。

经庭审质证，天峻县自然资源局对原告青海圣裕源储运有限公司出示的证据发表质证意见如下：对该证据的三性认可，对证明方向不认可。

原告青海圣裕源储运有限公司对天峻县自然资源局出示的证据发表质证意见如下：对证据1的质证意见为对该照片的三性没有异议，对证明方向有异议。对证据2的质证意见为对该笔录的合法性、关联性均有异议，对真实性没有异议，原告认为主体不适格。对证据3的质证意见为对该证据的合法性、关联性不予认可，原告认为该证据主体不适格。对证据3的质证意见为对该证据的合法性、关联性不予认可，原告认为该证据主体不适格。对证据4的质证意见为对该证据的合法性、关联性不予认可，原告认为该证据主体不适格。对证据5的质证意见为对该证据的合法性、真实性认可，对关联性不予认可。对证据6的质证意见为被告不是许可部门即批准部门；被告没有相关的授权，许可部门应该是林业局。对证据7的质证意见为对该证据的真实性、合法性认可，对关联性不予认可，因为规程中并未提到可以将对非法占用天然牧草地的行政处罚委托或者授权给自然资源局。对证据8的质证意见为对该证据的三性及证明方向均不予认可。对证据9的质证意见为对该证据的三性及证明方向均不予认可。对证据10的质证意见为对该证据的三性及证明方向均不予认可。对证据11的质证意见为真实性认可，但是该照片不能说明原告没有取得相关手续，也不能证明原告存在违法行为。对证据12的质证意见为对该证据的合法性不认可。对证据13的质证意见为对该证据的合法性不认可。对证据14的质证意见为对该证据的合法性不认可。对证据15的质证意见为该行政处罚决定违法。对证据16的质证意见为该行政处罚决定违法。对证据17的质证意见为质证意见同行政处罚决定书的质证意见。对证据18的质证意见为质证意见同行政处罚决定书的质证意见。对证据19的质证意见为质证意见同行政处罚决定书的质证意见一致。对证据20的质证意见为对该证据的三性认可，对证明方向认可。对证据21的质证意见为原告确实撤回了申辩书。

本院对原告青海圣裕源储运有限公司出示的证据作如下确认：鉴于被告天峻县自然资源局对原告出示的证据真实性、合法性和关联性均无异议，故本院对原告出示的证据的真实性、合法性和关联性予以确认。

本院对天峻县自然资源局出示的证据作如下确认：因原告对被告出示的证据1的真实性、合法性和关联性无异议，故本院对被告出示的证据1的真实性、合法性和关联性予以确认。对证据2，因原告对该证据的真实性予以认可，故本院对该证据的真实性予以确认，虽原告对该证据的合法性和关联性存在异议，但该证据有原告的现场负责人的签字及捺印，且内容涉及原告的占地行为，故本院对其关联性和合法性予以确认。对证据3，鉴于该证据属于被告内部文件，该鉴定书均由被告的相应工作人员的签字确认，且该鉴定书内容涉及案涉原告占地行为，故本院对该证据的真实性、合法性和关联性予以确认。对证据4，因原告对该证据的真实性未提出异议，故本院对其真实性予以确认；虽原告对该证据的合法性和关联性不予认可，但该询问笔录有原告的法定代表人的签字及捺印，且内容涉及原告的占地行为，故本院对该证据的合法性和关联性予以确认。对证据5，因原告对该证据的合法性和真实性予以认可，故本院对该证据的合法性和真实性予以确认，虽原告对该证据关联性不予认可，但该证据是案涉行政处罚的依据，故本院对其关联性予以确认。对证据6，鉴于该证据属于法律法规，且是案涉行政处罚的依据，故本院对该证据的真实性、合法性和关联性予以确认。对证据7，因原告对该证据的合法性和真实性予以认可，故本院对该证据的合法性和真实性予以确认，虽原告对该证据关联性不予认可，但该证据是案涉行政处罚的程序依据，故本院对其关联性予以确认。对证据8，虽原告对该证据的三性均不予认可，结合原告在庭审中认可其未取得手续使用案涉土地的意见，该证据涉及原告占用土地行为，且该报告有核查人的确认，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。对证据9、10，因该两份通知书属于被告依职权作出的文书，内容涉及原告的占用土地行为，且已向原告送达，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。对证据11，因原告对该证据的真实性认可，故本院对其真实性予以确认，同时结合原告在庭审中陈述其使用案涉土地未取得手续的意见，故本院对该证据的合法性和关联性予以确认。对证据12、13、14，鉴于原告仅是对其合法性不予认可，故本院对其真实性和关联性予以确认，另外，鉴于结合原告在庭审中认可其未取得手续使用案涉土地的意见，该证据涉及原告占用土地行为，且该报告有被告相应的工作人员的确认，故本院对其合法性予以确认。对证据15，该文书与原告向本院出示的文书一致，故本院其真实性、合法性和关联性予以确认。对证据16、19，该文书被告在给予原告行政处罚前的程序性告知文书，且文书内容均与原告未取得用地手续而使用土地的行为有关系，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。对证据17，该证据有原告的工作人的签字捺印，且均是向原告送达相应的文书，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。对证据18，该证据是被告对原告未取得用地手续而使用土地行为处理程序，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。对证据20、21，鉴于该两组证据均为原告向被告提交的申请，且原告对其真实性、合法性和关联性均未提出异议，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。

经审理查明，2023年1月11日，天峻县自然资源局作出违法线索核查报告，该报告显示：建议对青海圣裕源储运有限公司进行立案调查。

2023年3月22日，天峻县自然资源局作出天自然资调字［2023］07号接受调查通知书。天峻圣裕源储运有限公司于同日签收接受调查通知书。

2023年3月22日，天峻县自然资源局作出天自然资停字【2023】07号责令停止违法行为通知书。天峻圣裕源储运有限公司于同日签收责令停止违法行为通知书。

2023年4月18日，天峻县自然资源局前往原告园区附近对原告涉嫌违法占地进行现场勘测，并形成现场勘测笔录，该笔录显示：占地面积为11680平方米，原告的现场负责人马万久在该笔录上签字及捺印。

2023年4月19日，天峻县自然资源局作出自然资源违法案件鉴定书。该鉴定意见书显示：天峻圣裕源储运有限公司所占用的土地为天然牧草地，用地不符合规划。

2023年8月21日，天峻县自然资源局作出天自然资听告字［2023］07号行政处罚听证告知书。同日，天峻圣裕源储运有限公司签收行政处罚听证告知书。

2023年8月21日，天峻县自然资源局作出天自然资处告字［2023］07号行政处罚告知书。同日，天峻圣裕源储运有限公司签收行政处罚告知书。

2023年6月7日，天峻县自然资源局向原告的法定代表人龚艳君询问，并形成询问笔录，龚艳君在该笔录上签字及捺印。龚艳君在该笔录中认可其公司在园区旁边建设铁路专线便道和硬化路面，且未取得相关用地手续。

2023年7月17日，天峻县自然资源局作出土地违法案件调查报告。该报告对调查情况、违法事实认定、处理意见等进行明确。

2023年7月26日，天峻县自然资源局作出（2023）第07号重大行政处罚决定法制审核意见书。

2023年8月18日，天峻县自然资源局对青海圣裕源储运有限公司涉嫌违法占地案进行会审，并形成违法案件会审记录。该记录显示：明确调查情况和过程、处理意见以及会审意见等。

2023年8月24日，青海圣裕源储运有限公司向天峻县自然资源局提交关于天峻县自然资源局行政处罚告知书的申辩书。

2023年9月19日，青海圣裕源储运有限公司向天峻县自然资源局作出关于撤回申辩书的申请。

违法案件处理决定呈批表显示：青海圣裕源储运有限公司在未依法取得用地手续的情况下，非法占用农用地，建设铁路专线便道及硬化路面，属于未批先建，建议给予行政处罚。

2023年9月19日，天峻县自然资源局向青海圣裕源储运有限公司作出天自然资罚字［2023］07号行政处罚决定书，该决定书以青海圣裕源储运有限公司在未办理合法用地手续的情况下，非法占用天然牧草地，建设铁路专线便道以及硬化路面的行为，不符合天峻县国土空间总体利用规划，决定给予行政处罚，处罚如下：1．责令停止违法行为；2．罚款3515680元。青海圣裕源储运有限公司于2023年9月19日签收。

另查明，原告在庭审中认可其占用的天然牧草地未取得用地审批手续，占用天然牧草地面积为11680平方米。

本院认为，本案争议焦点：案涉天自然资罚字［2023］07号《行政处罚决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。第六十七条第一款：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《自然资源行政处罚办法》第五条：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”的规定，被告天峻县资源局作为县级以上人民政府土地行政管理部门，负有对本辖区内非法占有土地的违法行为进行查处的职权，故原告青海圣裕源储运有限公司陈述被告天峻县自然资源局无权作出案涉《行政处罚决定书》并无法律依据，被告格尔木市自然资源局有权作出案涉《行政处罚决定书》。关于原告主张其未经审批使用天然牧草地的行为应当适用《中华人民共和国草原法》进行处罚，而不应当适用《中华人民共和国土地管理法》进行处罚，并认为相对于《中华人民共和国土地管理法》而言《中华人民共和国草原法》属于特殊法，对此并无法律依据，并根据《中华人民共和国草原法》第四十一条：“在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续”、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，由此上述可见，草原（农用地）转为非畜牧业生产用地的须办理建设用地审批手续，天峻县自然资源局作为天峻县辖区内的土地管理部门，天峻县自然资源局有权依照《中华人民共和国土地管理法》的规定对辖区内的土地进行查处，而并非规定涉草原使用行为应优先适用《中华人民共和国草原法》，本院对原告该陈述意见不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”的规定，鉴于原告青海圣裕源储运有限公司认可其未取得用地审批手续的情况下，使用天然牧草地11680平方米，故原告未经审批擅自将农用地改为建设用地的违法事实成立。《中华人民共和国行政处罚法》第九条：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。《自然资源行政处罚办法》第四条：“自然资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚”。因此，行政处罚种类并不包含责令停止违法行为。责令停止违法行为是责令违法者停止本不应作出的违法行为，没有增加违法者的义务和负担，因此不属于行政处罚；另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，应在限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的基础上，同时可以并处罚款。而具体到本案，被告是基于原告违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的事实，给予原告行政处罚，被告在案涉天自然资罚字［2023］07号《行政处罚决定书》显示处罚为责令停止违法行为，罚款3515680元，鉴于责令停止违法行为不属于行政处罚种类，应视为案涉天自然资罚字［2023］07号《行政处罚决定书》属于单独适用罚款，而依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条进行行政处罚时，并不允许单独适用罚款，故被告在案涉天自然资罚字［2023］07号《行政处罚决定书》给予原告责令停止违法行为，罚款3515680元的行政处罚不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，属于行政处罚明显不当，应撤销天自然资罚字［2023］07号《行政处罚决定书》。虽原告在本案中请求确认被告于2023年9月19日作出的对违法占用天然牧草地罚款3515680元的行政行为违法，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”。此条款是关于确认违法判决的规定，本案中并不存在符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的情形，故应当撤销案涉天自然资罚字［2023］07号《行政处罚决定书》。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项的规定，判决如下：

一、撤销天峻县自然资源局于2023年9月19日作出的天自然资罚字［2023］07号《行政处罚决定书》。

二、责令被告天峻县自然资源局重新作出行政行为。

本案诉讼费50元，由原告天峻县自然资源局承担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院在线提交上诉状。

审 判 长 李桂香

审 判 员 李婉君

审 判 员 马成龙

二〇二三年十二月二十九日

法官助理 玛 瑙

书 记 员 蒋清玉