甘肃矿区人民法院

行 政 判 决 书

（2023）甘95行终42号

上诉人（原审原告）：某县某建材厂。

法定代表人：马某，该公司负责人。

委托代理人：张某，北京某律师事务所律师。

委托代理人：王某，北京某律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：某县工业和信息化局。

法定代表人：马某，该局局长。

出庭负责人：马某，该局副局长。

委托代理人：马某，该局企业管理股股长。

被上诉人（原审被告）：某生态环境局某分局。

法定代表人：马某，该局局长。

被上诉人（原审被告）：某县自然资源局。

法定代表人：马某，该局局长。

被上诉人（原审被告）：某县应急管理局。

法定代表人：马某，该局局长。

被上诉人（原审被告）：某县市场监督管理局。

法定代表人：马某，该局局长。

被上诉人（原审被告）：某县水务局。

法定代表人：马某，该局局长。

以上六被上诉人共同委托代理人：马某，甘肃某律师事务所律师。

上诉人某县某建材厂与被上诉人某县工业和信息化局（以下简称某县工信局）、某生态环境局某分局、某县自然资源局、某县应急管理局、某县市场监督管理局、某县水务局强制拆除房屋或设施纠纷一案，不服甘肃省临夏市人民法院（2023）甘2901行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人马某及委托代理人王某、张某，被上诉人积石山县工信局的出庭负责人马某、委托代理人马某以及六被上诉人共同委托的代理人马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院认定，上诉人成立于2009，负责人为马某。2021年8月31日六被上诉人向上诉人作出《关于砖瓦轮窑专项整治工作的通知》，后六被上诉人根据第29号令《产业结构调整指导目录》和某州工业和信息化局等六部门联合印发的某工信发［2021］83号《某州砖瓦轮窑专项整治工作实施方案》，于2021年11月5日，再次向上诉人发出《关于对全县砖瓦轮窑企业进行关闭的通知》，上诉人在确定的履行期间内未能自行拆除，故六被上诉人于2021年12月9日对上诉人的轮窑及其附属设施予以强制拆除。

原审法院认为，根据国务院（国发{2010}7号）《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》指出，加快淘汰落后产能是转变经济发展方式，调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要。同时指出，当前我国一些行业落后产能比重大的问题仍然比较严重，已经成为提高工业整体水平，落实应对气候变化举措，完成节能减排任务、实现经济社会可持续发展的严重制约。因此，运用必要的行政手段、采取更加有力的措施，加快淘汰落后产能，是必要且迫切的。工业和信息化部、国家发展和改革委员会等16部门（工信部量产业{2017}30号）《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》规定，淘汰相关工艺技术装备，须拆除相应主体设备，具备拆除条件的应立即拆除。本案中，上诉人经营的砖窑属于（国家发展改革委第29号令）《产业结构调整指导目录（2019年本）》“淘汰类”条目，按规定该砖瓦轮窑需在2020年12月31日前淘汰完毕，故具备关停条件，应当予以拆除。被上诉人根据某工信发（2021）83号《某州砖瓦轮窑专项整治工作实施方案》等文件精神对上诉人经营的砖瓦轮窑予以拆除符合国家政策的精神，被上诉人所作出的行政行为是执行上级机关作出的决定，是为了落实淘汰落后产能政策精神的需要，应当予以拆除，且被上诉人对上诉人的砖瓦轮窑在拆除前，于2021年8月31日、11月5日先后向上诉人发出《关于砖瓦轮窑专项整治工作的通知》、《关于对全县砖瓦轮窑企业进行关闭的通知》，上诉人收到上述通知后未按期拆除，故六被上诉人于2021年12月9日对上诉人的砖瓦轮窑进行拆除的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。故上诉人主张确认该行政行为违法的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。为保护土地资源和生态环境，积极稳妥推进某州砖瓦轮窑专项整治工作，促进某州经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求。

上诉人的上诉请求：1．请求依法撤销甘肃省临夏市人民法院（2023）甘2901行初30号行政判决书，改判支持上诉人的原审诉讼请求；2．依法判决被上诉人承担本案的诉讼费用。事实与理由：一、被上诉人没有实施拆除的法定职权，实施强制拆除行为没有法律依据且超越职权，原审法院认定被上诉人依据上级政府政策拆除适用法律错误，没有依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定：“行政强制执行由法律设定”、第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。行政强制执行权由法律授权，法律没有授权的，应当申请人民法院强制执行。本案中，被上诉人没有法律授权的行政强制执行权力，被上诉人也没有依据《中华人民共和国行政强制法》等相关规定向人民法院申请强制执行，被上诉人实施本案拆除行为超越职权，不具有合法性。政策不是法律，不能代替法律实施具体行政行为，原审法院依据政策认定被上诉人实施拆除行为适用法律正确严重错误。二、被上诉人实施强制拆除违反《中华人民共和国行政强制法》的法定程序，原审法院判决被上诉人拆除行为程序合法，驳回上诉人的原审诉讼请求错误。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”砖瓦轮窑专项整治工作是关于推进环境整治的政策性调整，虽然现行立法对不符合国家相关政策的砖瓦轮窑企业的取缔关闭工作及程序未作出具体明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序和法治秩序的基本要求，这是对行政机关依法行政最基本的要求，也是对行政行为合法性的要求。根据上述法律规定，行政机关实施强制拆除应当符合以下前提：一是行政机关具有行政强制执行权；二是以生效的行政决定作为强制执行依据；三是行政机关已经履行催告、公告等前置程序，且法定期限已届满。本案中，被上诉人认为上诉人的建筑物违法，但并未依法作出行政决定，且被上诉人在拆除案涉建筑物时，未依法履行催告、公告等程序，未听取上诉人的陈述、申辩，亦未作出强制执行决定。被上诉人未经法定程序径行实施行政强制执行，违反程序正当原则，其行政行为程序违法，原审法院认定被上诉人程序合法错误。三、被上诉人实施的拆除行为违反法定程序、且超越职权，应当依法确认被上诉人拆除行为违法，原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第（四）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；（四）超越职权的……”第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”结合以上陈述，本案被上诉人实施拆除行为超越职权，违反程序正当原则，因该拆除行为不具有可撤销内容，故应依据上述规定确认被上诉人拆除行为违法，原审法院驳回上诉人的原审诉讼请求适用法律错误。四、因政策性调整需要取缔关闭企业，还应当审查政府有无履行相应补偿义务。即使是政策性调整，也应当对取缔企业的原因进行区分，妥善认定处理历史遗留问题，对企业因政府行为导致合法权益受损的，应当给予公平合理的补偿。上诉人是经过行政机关批准成立的合法企业，其生产、生活设施属于投资人的合法财产，受法律保护。虽然国务院发布《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》、国家发展改革委员会发布《产业结构调整指导目录》、工业和信息化部、国家发展和改革委员会等16部门发布《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》，但以上文件均是整治工作要求，针对不特定主体、制定或发布的能够反复适用的文件，被上诉人并没有对上诉人砖厂属于落后淘汰产业进行认定，也没有作出责令关闭的决定。而且2018年政府部门要求上诉人进行改造升级，对证件不全、不符合整改条件的砖厂给予补偿后予以关闭，而上诉人砖厂证件齐全，按照要求花费巨资改造升级，购买新设备生产空心砖，在刚升级改造完成后，被上诉人未区分情况，未对上诉人进行任何补偿的情况下，采取一刀切的方式直接拆除，该行为给上诉人造成巨大经济损失。原审法院故意忽视补偿问题，在未审查被上诉人是否履行补偿义务的情况下，认定被上诉人行为合法不具有公平性、合理性、合法性。综上所述，被上诉人拆除上诉人的砖厂严重违法，原审判决驳回上诉人的原审诉讼请求没有依据，适用法律错误，请求支持上诉人的上诉请求，依法作出公正裁判。

六被上诉人辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，理应驳回上诉，维持原判决。一、被上诉人此次关停行为符合国家政策和法律规定，上诉人的上诉理由不成立。1．原审法院认定被上诉人根据某工信法（2021）83号《某州砖瓦轮窑专项整治工作实施方案》等文件精神对上诉人经营的砖瓦轮窑予以拆除符合国家政策精神，被上诉人作出的行政行为是执行上级机关作出的决定，是为了淘汰落后产能政策精神的需要，应当予以拆除。根据国务院（国发【2010】7号《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》指出，加快淘汰落后产能是转变经济发展方式，调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要。同时指出，当前我国一些行业落后产能比重大的问题仍然比较严重，已经成为提高工业整体水平，落实应对气候变化举措，完成节能减排任务、实现经济可持续发展的严重制约。因此，运用必要的行政手段、采取更加有力的措施，加快淘汰落后产能，是必要且迫切的。工业和信息化部、国家发展和改革委员会等16部门（工信部量产业【2017】30号）《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》规定，淘汰相关工艺技术装备，须拆除相应的主体设备，具备拆除条件的应立即拆除。《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。《甘肃省环境保护条例》第四十六条第一款规定：“对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品”。2．根据《产业结构调整指导目录（2019年本）》（国家发改委第29号令）“淘汰类”条目规定，工信部、生态环境部等十六部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能推出的指导意见》规定，本案中，上诉人经营的砖瓦窑厂生产工艺为“砖瓦轮窑以及立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑”，属于淘汰类产能；且上诉人取水许可证、排污许可证均已过期，属于《某州砖瓦窑专项整治工作实施方案》（某工信发［2021］83号）确定的，“具体需要的关停淘汰的企业有：（一）……；（二）未经审批，未取得土地使用权证、采矿许可证、排污许可证、工商营业执照等证照或过期的烧结砖瓦生产企业；（三）……”。故，被上诉人实施的关停行为合理、合法，上诉人上诉的理由不成立。二、被上诉人实施关停行为的程序合法。被上诉人实施的关停行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，本案中，被上诉人于2021年8月31日向上诉人送达了《关于砖瓦轮窑专项整治工作的通知》，上诉人在该通知书确定的期间内拒不履行，2021年11月5日，被上诉人再次向上诉人送达了《关于对全县砖瓦轮窑企业进行关闭的通知》，上诉人依旧在确定的履行期间内未能自行完成拆除；在上诉人经多次明确告知仍拒不配合关停的情形下，2021年12月9日，被上诉人依法实施了关停行为。故，被上诉人实施的关停行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。综上，被上诉人认为上诉人的上诉理由均不成立，请求法院在审理后，驳回上诉，维持一审判决。

本案上诉人与被上诉人在一审中提交的证据和依据均已随案移送本院。二审中，双方未提交新的证据。

本院对一审查明的事实予以确认。

本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”《中华人民共和国环境保护法》第四十六条第一款规定：“国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品。”在《产业结构调整指导目录（2019年本）》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第29号）中，“第三类淘汰类”项下列明：“12．砖瓦轮窑（2020年12月31日）以及立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑”。根据上述法律和规范性文件规定，为保护生态环境，国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度，案涉砖瓦轮窑列入《产业结构调整指导目录（2019年本）》中“淘汰类”项目名录，应于2020年12月31日前自行淘汰关闭，拆除相应生产设备。故六被上诉人对案涉砖厂进行淘汰关闭，符合法律和环保政策规定。

现行立法未对不符合国家产业政策砖瓦轮窑的关闭退出工作及程序作出具体、明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发（2010）7号）、工业和信息化部等16部委《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业（2017）30号）、甘肃省工业和信息化厅等5部门《关于印发2021年甘肃省依法依规推动落后产能退出工作方案的通知》（甘工信发（2021）102号）、《甘肃省工业和信息化厅关于做好甘肃省生态问题警示片拍摄发现问题整改工作的通知》（甘工信函（2021）244号）、《2021年某州依法依规推动落后产能退出工作方案》（某工信发（2021）82号）、《某州砖瓦轮窑专项整治工作实施方案》（某工信发（2021）83号）等文件从实际出发，对不符合国家产业政策粘土砖企业退出条件、程序和步骤进行了规定，应当作为被诉行政行为合法性的判断标准。

《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》指出，各省、自治区、直辖市人民政府“要切实担负起本行政区域内淘汰落后产能工作的职责，严格执行相关法律、法规和各项政策措施，组织督促企业按要求淘汰落后产能、拆除落后设施装置，防止落后产能转移；对未按要求淘汰落后产能的企业，要依据有关法律法规责令停产或予以关闭。”工业和信息化部等16部委《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》规定：“一、总体要求。……（八）按照有关产业政策规定，淘汰相关工艺技术装备，须拆除相应主体设备，具备拆除条件的立即拆除；”据此可知，拆除相应主体设备，是关闭淘汰落后产能工作的必要步骤和环节，而非行政机关于关闭淘汰落后产能工作之外的独立行政行为，不应脱离关闭淘汰落后产能的整体工作单独对强制拆除生产设施、设备的行为进行合法性审查。

本案中，上诉人属于列入淘汰类的“砖瓦轮窑”，按照国家产业政策，属于依法直接关闭之列。上诉人没有按照要求自行处置到位，积石山县工信局作为牵头单位，在关闭验收时间将至之际，开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除。2021年8月31日，某县工信局发布《关于砖瓦轮窑专项整治工作的通知》，要求“2021年9月10日前，凡是土地使用、营业执照、安全生产许可等证照不全或过期以及污染物不能达标排放的砖瓦轮窑必须淘汰关闭到位”，“各砖瓦轮窑企业收到通知后立即停止制作土坯，为避免关闭造成损失，未烧结的土坯确保9月5日前烧结完成”。2021年11月5日，某县工信局发布《关于对全县砖瓦窑企业进行关闭的通知》，要求“砖瓦窑企业自收到通知后立即停止烧制土坯，2021年11月20日前砖瓦轮窑企业要全部淘汰完毕到位并进行耕地恢复。对继续烧制土坯，拒不执行关闭工作的企业，各部门将依据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律进行联合惩戒。”2021年11月6日，某县工信局向上诉人送达了《关于对全县砖瓦窑企业进行关闭的通知》。某县工信局作出的上述两份《通知》载明了相关事项，履行了提醒、告知义务。六被上诉人根据省、州、县三级政府的工作要求实施的关闭取缔行为，是依据中央及地方政策而不是依据法律作出，总体上符合国务院和相关部委、甘肃省和某州的相关文件规定。上诉人主张在整个关闭取缔程序中未履行催告、公告、听取其陈述、申辩、听证等法定程序，迳行关闭，造成其财产损失，但上诉人的砖瓦轮窑因政策性原因关闭，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不同于通常意义的生效行政许可的撤回，而是行政机关贯彻落实产业结构调整、满足社会公共利益的现实需要。因此，不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭退出行为违法的依据，应当对整个关闭行为的合法性予以肯定。

综上，六被上诉人于2021年12月9日对上诉人的砖瓦轮窑实施拆除的事实清楚，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由某县某建材厂负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 铁德良

审 判 员 马兆民

审 判 员 王 倩

二〇二三年十二月二十日

法官助理 胡薇薇

书 记 员 宋园园