海南省第一中级人民法院

行政判决书

（2023）琼96行初297号

原告冯某，男，1973年3月生，汉族，住海口市美兰区。

委托代理人陈万辉，广东广和（海口）律师事务所律师。

委托代理人杜梦悟，广东广和（海口）律师事务所律师。

被告文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区惠民路112号。

法定代表人刘冲，市长。

委托代理人陈廷云，文昌市司法局工作人员。

委托代理人林祥，海南瑞来律师事务所律师。

被告文昌市自然资源和规划局。住所地：文昌市清澜开发区白金路2号。

法定代表人胡木春，局长。

委托代理人符史敏，文昌市自然资源和规划局工作人员。

委托代理人马泽东，海南云联（文昌）律师事务所律师。

被告文昌市锦山镇人民政府。住所地：文昌市锦山镇革新路1号。

法定代表人蒋先理，镇长。

出庭应诉负责人林琦，该镇党委委员。

委托代理人林庄，文昌市锦山镇人民政府主任。

委托代理人林资，海南大兴天泰律师事务所律师。

第三人韩某，男，1962年3月出生，汉族，住海南省文昌市。

委托代理人高文科，河北张瑞志律师事务所律师。

原告冯某诉被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、被告文昌市自然资源和规划局（以下简称文昌市资规局）、被告文昌市锦山镇人民政府（以下简称锦山镇政府）及第三人韩某请求履行支付青苗补偿款职责一案，于2023年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2023年7月5日受理后，于2023年7月10日向被告文昌市政府、文昌市资规局送达起诉状副本及应诉通知书，于2023年7月30日向被告锦山镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。2023年8月15日，锦山镇政府向本院申请追加韩某为第三人参加本案诉讼。经审查发现韩某与本案的处理结果有利害关系，本院准许追加韩某为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2023年10月23日在本院公开开庭审理了本案。原告冯某的委托代理人陈万辉、杜梦悟，被告文昌市政府的委托代理人陈廷云、林祥，被告文昌市资规局的委托代理人符史敏、马泽东，被告锦山镇政府出庭应诉负责人林琦及委托代理人林庄、林资，第三人韩某的委托代理人高文科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告冯某诉称，2004年8月20日，原告与被告锦山镇政府签订《承包合同书》，约定由原告承包锦山镇境内所有公路林界，即以公路界桩为准。承包面积按乙方（冯某）种植林木实际测量面积为准计算，共210亩；承包期限从2004年9月至2034年8月止，共计三十年。随后，原告在上述地块种植了大量的经济林木。2020年9月4日，被告文昌市政府印发《省道S203铺文线铺前至宋氏祖居段公路改建工程项目征地搬迁工作方案》（以下简称《搬迁工作方案》）。根据该方案，拟征收铺前、锦山、抱罗、公坡等乡镇公路沿线的集体土地。原告在锦山镇种植经济林木的地块也在此次征地范围内。根据征地工作方案第三大点，被告文昌市政府应对原告所有的青苗进行清点和补偿，并由被告文昌市资规局负责拨付青苗补偿款。2022年10月15日，根据文昌市政府的工作安排，征地工作人员对案涉地块上的青苗进行清点，并制作《青苗及附着物点验表》。经征地负责人、点验人及原告共同签名、盖章确认，文昌市政府共需向原告支付青苗补偿款4347990元。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四款规定，原告出于对国家法律和政府的尊重，积极配合文昌市政府完成青苗点验，并相信政府会及时支付青苗补偿款。但经原告多次申请，三被告均以案涉青苗补偿款分配存在争议为由，拒不将款项拨付给原告。原告与第三人韩某所签订的《公路两旁林地转包协议书》明确约定“韩某应在转包期内即2020年6月1日前付清租金，否则冯某有权无偿收回林地，地上所种林木归冯某所有。”由于韩某未能在转包期内付清租金，案涉地块上所种林木依据约定应当归原告所有，因此，案涉地块上所种林木所有权归属并不存在争议。即便案涉地块上所种林木所有权归属存在争议，三被告亦应当组织各方进行协商处理，但直至原告起诉之日，三被告从未主动协调各方处理争议，显然构成行政不作为，致使争议被无限期搁置。原告特提起诉讼，请求法院判令三被告向原告支付青苗补偿款4347990元及至实际付清之日止的利息损失（以4347990元为基数，自2022年10月20日起按全国银行间同业拆借中心公布贷款市场报价利率加计50％计息）。

原告向本院提交以下证据：1．《承包合同书》，证明2004年8月20日，锦山镇政府与原告签订《承包合同书》，约定锦山镇政府将位于锦山境内所有公路林界承包给原告种植林木，共计210亩，承包期限共计30年，2004年9月至2034年8月止。2．《搬迁工作方案》，证明文昌市政府应对征地所涉的青苗进行清点和补偿，并由文昌市资规局负责拨付青苗补偿款；原告在锦山镇种植经济林木的地块也在此次征地范围内。3．青苗及附着物点验表（锦山镇路段），证明2022年10月15日，在锦山镇政府的组织下对案涉地块上青苗及附着物进行点验，确认需向原告支付青苗补偿费4347990元。4．海南12345热线回复短信截图，证明因锦山镇政府迟延向原告拨付青苗补偿费，原告多次向海南12345热线反映，锦山镇政府以案涉补偿费分配存在争议为由拒绝向原告拨付，现案涉青苗补偿费托管在锦山镇政府账户。5．《公路两旁林地转包协议书》，证明2017年6月1日，原告与第三人签订《公路两旁林地转包协议书》约定第三人承包经营的地块位于抱罗镇和锦山镇境内；依据协议约定第三人应在转包期内即2020年6月1日前付清租金，否则原告有权无偿收回林地，地上所种林木归原告所有。6．青苗及附着物点验表（抱罗镇路段）；7．土地、青苗及附着物补偿费清册（抱罗镇路段）；8．征收公示（抱罗镇路段）；9．征地青苗及地上附着物补偿登记结果公示（抱罗镇路段）；10．青苗及附着物点验表（公坡镇路段）；11．土地、青苗及附着物补偿费清册（公坡镇路段）；12．征收公示（公坡镇路段）。证据6-12共同证明原告与第三人签订的协议书约定，第三人承包经营的地块位于抱罗镇和锦山镇境内，现抱罗镇、公坡镇境内路段已完成征收补偿，青苗补偿费也已拨付给原告。锦山镇政府以青苗补偿费分配存在争议为由拒绝向原告拨付，缺乏事实和法律依据。

被告文昌市政府辩称：一、原告请求文昌市政府支付青苗补偿款没有事实和法律依据。本案中，被告锦山镇政府将涉案土地发包给原告，原告又将土地转包给第三人，原告与第三人对青苗补偿款发生争议，实质上是对转包协议的权利与义务产生争议，该争议应当通过民事诉讼进行解决。退一步若原告与第三人是对涉案地块上的林木所有权发生争议，则应依据《中华人民共和国森林法》的相关规定向行政机关提起确权申请，待林木权属确定后再主张青苗补偿款。原告在没有确认承包地上青苗权属或青苗补偿费权属前，要求文昌市政府向其支付青苗补偿款没有事实根据和法律依据。二、文昌市政府案涉行为合法，原告对补偿费用并无异议。2020年9月4日文昌市政府发布《搬迁工作方案》，对省道S203铺文线铺前至宋氏祖居段公路改建工程项目实施征地搬迁补偿工作。锦山镇政府对涉案土地面积进行测量确定为139.5亩，后锦山镇政府对涉案地块上的青苗及附着物进行清点，扣除该地块上已确定权利人的部分，依据规定计算出涉案青苗补偿款为4347990元，并进行公告，无人提出异议。三、征地公告发布后，清点涉案地块上的青苗及附着物并计算出补偿金额后，文昌市政府已依法拨付青苗补偿款至锦山镇政府。后原告与第三人就涉案青苗补偿款发生争议，原告提交《承包合同书》主张对案涉青苗补偿款享有权利，第三人提交《公路两旁林地转包协议书》主张其对案涉青苗补偿款享有权利，由于原告与第三人的纠纷无法调解，无法确定涉案青苗款的权属，锦山镇政府决定将所涉的青苗补偿款4347990元托管到锦山镇政府的账户，待确定青苗补偿款归属后，锦山镇政府再将补偿款拨付到权利人账户。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应裁定原告的起诉。

被告文昌市政府向本院提交以下证据：1．《搬迁工作方案的》，证明2020年9月4日，文昌市政府印发通知，对省道S203铺文线铺前至宋氏祖居段公路改建工程项目实施征地搬迁补偿工作，对界线范围内青苗及地上附着物清点、补偿。2．锦山镇省道S203地块1-4地块面积测量；3．清点林木现场图；4．拨付征收土地各项补偿费明细表；5．土地、青苗及附着物补偿费清册；6．青苗及附着物点验表；7．造林绿化工程施工合同。证明2-7共同证明经测量，省道S203铺文线铺前至宋氏祖居段公路改建工程项目位于锦山镇园堆、锦华、南埠村委会地段公路两侧征地面积为139.5亩；经对案涉土地上的青苗及附着物进行清点，扣除该地块上已确定权利人的部分，依据规定计算出涉案青苗及附着物补偿金额为4347990元，原告对该金额无异议。8．《承包合同书》；9．《公路两旁林地转包协议书》；10．征地青苗清点登记结果公示；11．关于青苗补偿款托管情况的说明。证据8-11共同证明文昌市政府已将案涉青苗费用拨付至锦山镇政府账户；征地公告发布后，原告及第三人分别提交相关材料主张其享有获得青苗补偿款的权利。由于两者纠纷无法调解，无法确定涉案青苗补偿款的归属，锦山镇政府决定将所涉的青苗补偿款托管至锦山镇政府的账户。

被告文昌市资规局辩称：一、文昌市资规局已将青苗补偿款拨付至锦山镇政府账户，已完成补偿义务。2020年9月4日，文昌市政府印发《搬迁工作方案》，为实施省道S203铺文线铺前至宋氏祖居改建项目，征收位于锦山镇圆堆、锦华、南埠村委会地段公路两侧面积139.5亩青苗，经锦山镇政府成立的征地搬迁工作小组组织测量和点验，共确认该范围的青苗补偿款总额为4347990元，经权利人确认后，经公示无人提出异议。因锦山镇政府提出权利人之间存在补偿款分配争议，为确保顺利准确拨付补偿款，由锦山镇先行托管4347990元补偿款，等权利人协商清楚后再行拨付。文昌市资规局于2022年11月1日将4347990元补偿款拨付至锦山镇政府账户，已履行完毕相应补偿义务。二、原告要求文昌市资规局从2022年10月20日起支付利息没有事实依据。首先，在确定补偿金额后，在实际拨付款项的2022年11月1日前，都是正常征地补偿工作流程，要求支付利息没有依据，也没有需要支付利息的规定。其次，文昌市资规局已于2022年11月1日拨付了征地补偿款，没有占用资金，不存在需要支付利息的说法。再次，因补偿争议而印发的补偿资金在托管期间，原告主张利息不符合托管目的，也加重了为解决纠纷居中方的责任，亦不利于纠纷解决。最后，原告要求加计50％支付利息，没有事实和法律依据。三、因被征收青苗权利人之间存在争议，锦山镇政府为了确保补偿工作合法进行，确保补偿资金安全，也为了促进争议的尽早解决，先行托管补偿资金，待争议解决后再行拨付，纯粹为了各权利人的利益考虑。综上所述，文昌市资规局依据《搬迁工作方案》的要求和实际点验青苗的情况，完成相应青苗补偿工作，原告要求文昌市资规局支付补偿款和利息无事实和法律依据，请求法院查明事实，依法驳回其诉求。

被告文昌市资规局向本院提交以下证据：1．《搬迁工作方案》；2．工作人员测量图片；3．锦山镇省道S203地块1-4测量图；4．K15＋197～K15＋300及K15＋300～K15＋396左侧树木清点图片；5．青苗图片及清点青苗图片。证据1-5共同证明2020年9月4日，文昌市政府印发相关搬迁工作方案通知后，锦山镇政府成立的征地搬迁工作小组根据该方案的要求组织征地界线测量工作，并完成锦山镇省道S203地块1-4的测量工作和清点青苗工作。6．青苗及附着物点验表；7．土地、青苗及附着物补偿费清册；8．公示。证据6-8共同证明经过清点，确定青苗补偿总额为4347990元，经公示无异议。9．锦山镇政府关于青苗补偿款托管情况的说明，证明征地实施单位锦山镇政府明确，省道S203铺文线铺前至宋氏祖居改建项目，征收涉案139.5亩青苗，锦山镇政府与相关权利人已清点确认青苗及补偿款，因权利人之间存在补偿款分配争议，为确保顺利准确拨付补偿款，由锦山镇政府先行托管4347990元补偿款，等权利人协商清楚后，再行拨付。文昌市资规局已拨付完毕补偿，履行相应义务。10．转账凭证，证明文昌市资规局已于2022年11月1日将4347990元青苗补偿款拨付至锦山镇政府账户，已履行完补偿义务。

被告锦山镇政府辩称：一、2020年9月4日，文昌市政府发布《搬迁工作方案》，对省道S203铺前至宋氏祖居段公路进行改建。征地公告发布后，原告提交《承包合同书》，第三人提交《公路两旁林地转包协议书》，均称其对征地所涉的青苗及附着物享有权利；锦山镇政府对涉案土地面积进行测量确认面积为139.5亩后，锦山镇政府对该139.5亩土地上所涉的地上青苗及附着物进行清点，依据规定计算出本案所涉的青苗及附着物补偿金额为4347990元，并进行公告，均没有人提出异议。二、原告根据《承包合同书》及《公路两旁林地转包协议书》的约定，称案涉树木应归其所有，理由是原告将所承包的土地面积转包给第三人种植树木，由第三人进行树木的种植，但应按约定时间向原告缴交土地使用费，否则所种树木归原告所有，因第三人没有按约定缴交土地使用费，树木应归原告所有。第三人也称树木实际是由其种植的，按青苗补偿的规定，谁种植归谁所有，因此案涉青苗款归第三人所有。由于原告与第三人对于所涉征地林木的归属存在纠纷，双方争议过大，且无法调解，为确保项目结束后，不影响项目专项资金的拨付，锦山镇政府开会讨论决定将所涉的青苗补偿款4347990元托管到锦山镇政府的账户。等权利人协商好后，锦山镇政府将托管青苗补偿款拨付到权利人账户。锦山镇政府已依法、合理的处理了相关问题，不存在行政不作为的行为。

被告锦山镇政府向本院提交以下证据：1．《搬迁工作方案》，证明2020年9月4日，文昌市政府印发《搬迁工作方案》，对省道S203铺前至宋氏祖居段公路进行改建。2．《承包合同书》，证明征地公告发布后，原告提交《承包合同书》，称其对征地所涉的青苗及附着物享有权利。3．《公路两旁林地转包协议书》，证明征地公告发布后，第三人提交《公路两旁林地转包协议书》，称其对征地所涉的青苗及附着物享有权利。4．锦山镇省道S203地块1-4地块面积测量，证明经测量，涉案土地面积为139.5亩。5．青苗及附着物点验表、土地青苗及附着物补偿费清册、征地青苗清点登记结果公示，证明锦山镇政府对涉案139.5亩土地上所涉的青苗及附着物进行清点，依据规定计算出本案所涉的青苗及附着物补偿金额为4347990元，并进行公告。6．关于青苗补偿款托管情况的说明，证明由于原告与第三人对于所涉征地林木的归属存在纠纷，双方争议过大，且无法调解，为确保项目结束后，不影响项目专项资金的拨付，锦山镇政府开会讨论决定将所涉的青苗补偿款4347990元托管到锦山镇政府的账户。等权利人协商好后，锦山镇政府再将托管青苗补偿款拨付到权利人账户。

第三人韩某述称：一、原告不是征收补偿财产的所有权人，无权主张征收补偿款，其诉求依法不能成立。2017年6月1日，第三人与原告签订了《公路两旁林地转包协议书》，并在使用范围内种植小叶榄仁、鸡蛋花、大红花、九里香等树木；2022年10月份，因政府工作需要征用土地，并清点第三人种植的树木及计算赔偿金额，依据事实及征收补偿规定，第三人是被征收财产的实际权利人，政府征收款项应向第三人支付，而不能向原告支付，且原告更无权主张该款项。二、原告依据“韩某应在转包期内即2020年6月1日前付清租金”为由主张财产归其所有，毫无事实和法律依据。因原告参与涉黑刑事犯罪，被公安机关网上追逃，原告至今仍欠付锦山镇政府租金未支付，且其已对锦山镇政府违约在先，为使第三人的财产权利免受侵害，已多次联系原告及锦山镇政府要求三方订立书面付款协议约定由第三人直接向锦山镇政府支付应付的租金，但原告拒不露面，第三人无奈只能行使不安抗辩权，只要求向政府支付租金，第三人的行为并非违约，只是在行使抗辩权利，且该权利有民事法律依据。三、因抱罗镇境内属于第三人的树木财产1226411元被原告侵占，第三人并不存在欠付原告租金，且原告也应返还该财产给第三人。第三人与原告签订的转包协议书中的抱罗境内征地补偿款已被原告领取并侵占至今，原告仍拒不向第三人返还，该财产数额巨大，应属于第三人，故更不存在第三人拖欠原告租金一说。四、被征收财产是第三人所种植的树木，按青苗补偿的规定，谁种植归谁所有，因此该案涉款项应归第三人所有。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人韩某向本院提交以下证据：1．《承包合同书》，证明锦山镇政府与原告之间的承包合同关系。2．《公路两旁林地转包协议书》，证明原告将《承包合同书》权利义务转让给第三人，案涉被征收的公路两旁林木由第三人种植，归第三人所有，青苗补偿款4347990元应当支付给第三人。3．《青苗及附着物点验表》，证明经锦山镇政府确认被征收的第三人的青苗补偿款共计为4347990元，现该款已进入锦山镇政府账户，锦山镇政府应当支付给第三人而没有支付。4．《证明》，证明被征收的青苗归第三人所有，应当将已进入锦山镇政府账户中的青苗补偿款4347990元支付给第三人。

经庭审质证，本院对原告、三被告及第三人提交的证据作如下认证：

（一）对原告提交证据的认证。对原告提交的证据1-5的真实性及关联性均予以确认，可以作为认定本案事实的依据，但该5份证据不能证明涉案林木权属全部归原告所有。证据6-12并非涉案139.5亩土地上的青苗清点及补偿的材料，与本案没有关联性，本院对该7份证据依法不予采纳。

原告于2023年11月13日向本院提交申请书，申请为原告的代理人开具律师调查令，用于其前往文昌市林业局调取2004年8月20日至2022年10月15日期间案涉林地上林木种植备案记录。经审查，原告预调取的上述证据不明确，且仅凭林木种植记录不能作为直接确认涉案林木权属的依据，对本案的审理结果不产生直接影响，本院决定对该申请不予准许。

（二）对被告文昌市政府提交证据的认证。文昌市政府提交的证据1-11客观真实，来源合法，与本案具有关联性，可以反映本案基本事实经过，本院对该11份证据予以采信。

（三）对被告文昌市资规局提交证据的认证。文昌市资规局提交的证据1-10客观真实，来源合法，与本案具有关联性，可以反映本案基本事实经过，本院对该10份证据予以采信。

（四）对被告锦山镇政府提交证据的认证。锦山镇政府提交的证据1-6客观真实，来源合法，与本案具有关联性，可以反映本案基本事实经过，本院对该6份证据予以采信。

（五）对第三人韩某提交证据的认证。对第三人提交的证据1-3的真实性及关联性均予以确认，可以作为认定本案事实的依据。证据4系证人证言，证人未到庭作证，亦未提交证人身份证复印证明证人的身份，且该3位证人与第三人存在一定的利害关系，故本院对该证据不予采纳。

经审理查明，2004年8月20日，原告冯某（乙方）与锦山镇政府（甲方）签订《承包合同书》，其中约定“甲方将位于锦山境内公路林界承包给乙方种植林木，承包用地位置包括锦山境内所有公路林界，即以公路界桩为准；承包面积按乙方种植林木实际测量面积为准计算，共210亩，承包期限从2004年9月至2034年8月。”2017年6月1日，原告（甲方）与第三人韩某（乙方）签订《公路两旁林地转包协议书》，其中约定“甲方愿将位于抱罗境内公路两旁、公坡圩至抱罗境内公路两旁、锦山境内公路两旁公路界碑内32公里（公路两侧，每侧以一排小叶榄仁树作为乙方使用范围）的林地使用权转让给乙方造林，转让价格为每公里60000元整。转让期为三年，自2017年6月1日至2020年6月1日止。种植项目为小叶榄仁、鸡蛋花、九里香树种。公路林地转让给乙方后，乙方必须保留甲方现有的林木，且现有的松树及其他林木与土地属甲方所有，与乙方无关。付款方式为在合同签订时乙方交付租金100000元给甲方；2020年6月1日之前乙方再将余款1920000元交付给甲方。乙方必须在转包期限内付清租金，如未在协议时间内付清余款，甲方将无偿收回林地（包括乙方在林地上种植的所有树木，归甲方所有）。”2020年9月4日，文昌市政府印发《搬迁工作方案》，对省道S203铺前至宋氏祖居段公路进行改建。该《搬迁工作方案》明确征地所在镇政府相应成立征地搬迁工作小组，负责做好本镇征地搬迁各项工作落实；文昌市资规局依据各镇政府报送的相关征地搬迁补偿材料，审核并兑现拨付补偿费等。2020年10月26日，锦山镇政府对涉案139.5亩土地上的林木进行清点，并制作青苗及附着物点验表；第三人委托案外人韩亚东、韩富、叶吉参与了此次现场清点，并在青苗及附着物点验表上签名。锦山镇政府根据青苗及附着物点验表上的青苗数量结合青苗补偿标准测算出涉案青苗补偿款为4347990元。原告与第三人对涉案土地上的青苗补偿款数额均无异议。2022年10月17日，锦山镇政府发布《征地青苗清点登记结果公示》，载明“因权利人对139.5亩土地的青苗补偿款分配意见不一致，为确保项目结束后不影响补偿款拨付，经锦山镇委、锦山镇政府同意，将补偿款4347990元托管到锦山镇政府账户。”2022年10月24日，锦山镇政府向文昌市资规局作出《关于青苗补偿款托管情况的说明》，载明“涉案139.5亩土地位于锦山镇园堆、锦华、南埠村委会地段公路两侧。目前征地实施单位与相关权利人已清点确认青苗及补偿款，因权利人之间产生国有土地承包种植树木合同纠纷，对补偿款分配存在很大争议，为确保项目结束后，不影响项目专项资金的拨付，经锦山镇委、锦山镇政府讨论同意，将涉案4347990元青苗补偿款托管至锦山镇政府账户，待纠纷解决后再拨付给权利人。”2022年11月1日，文昌市资规局将涉案4347990元青苗补偿款拨付至锦山镇政府账户。2023年6月，原告以文昌市政府、文昌市资规局及锦山镇政府拒不拨付青苗补偿款，侵犯原告的合法权益为由，向本院提起诉讼，请求判令文昌市政府、文昌市资规局及锦山镇政府向原告支付青苗补偿款4347990元及至实际付清之日止的利息损失（以4347990元为基数，自2022年10月20日起按全国银行间同业拆借中心公布贷款市场报价利率加计50％计息）。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第二款规定，政府征收土地过程中涉及的地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。本案中，根据案件查明的事实，被告文昌市政府建设省道S203铺文线铺前至宋氏祖居段公路改建工程项目过程中涉及涉案139.5亩土地上的青苗征收补偿。锦山镇政府作为文昌市政府指定的征地实施单位之一，已对涉案139.5亩土地上的青苗数量进行现场清点。在清点工作结束后拨付青苗补偿款前，原告冯某与第三人韩某均主张其本人享有该139.5亩土地上的青苗所有权并应获得全部青苗补偿款。在锦山镇政府对原告和第三人存在的涉案青苗补偿款纠纷组织协商未果的情况下，为了不影响征地工作的推进和项目建设，锦山镇政府经向文昌市资规局作出相关说明后，文昌市资规局将涉案139.5亩土地上的青苗补偿款4347990元托管在锦山镇政府账户，并无不当。在原告与第三人对双方签订的《公路两旁林地转包协议书》的履行及涉案土地上的林木权属均存在争议的情况下，双方应积极另寻途径解决该林地转包协议纠纷及林木权属纠纷后，再据此向锦山镇政府申请支付涉案青苗补偿款，方为彻底解决争议之道。

综上所述，在原告和第三人对涉案土地上的林木权属存在争议的情况下，原告冯某诉请文昌市政府、文昌市资规局及锦山镇政府向其支付青苗补偿款及利息缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告冯某的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告冯某负担。

如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。

审判长    陈 锋

审判员    蔡 莹

审判员    王敏敏

二〇二三年十二月七日

法官助理    符 钰

书记员    符兰婷