河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）豫行终548号

上诉人（原审原告）何某义，男，1952年1月28日生，汉族，住河南省兰考县。

委托代理人何某考，男，汉族，1977年10月11日生，住河南省兰考县，系何某义之子。

委托代理人孙明堂，北京在明律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）兰考县人民政府。

上诉人何某义诉被上诉人兰考县人民政府征收土地一案，不服河南省开封市中级人民法院（2023）豫02行初28号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2023年10月12日公开开庭审理了本案，上诉人何某义的委托代理人何某考、孙明堂，被上诉人兰考县人民政府委托代理人李某云、程某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

何某义一审诉讼请求：1．依法确认兰考县人民政府强制占用何某义承包地的行政行为违法；2．责令兰考县人民政府停止侵害并返还违法占用的土地；3．本案诉讼费由兰考县人民政府承担。

原审法院查明，2021年4月30日，兰考县人民政府发布土地征收启动公告并在征收范围内张贴公示，拟报批新建菏泽至兰考铁路（兰考县段）建设项目，拟征收包括葡萄架乡何庄村在内土地。5月3日，兰考县自然资源局、兰考县葡萄架乡人民政府（下称某乡政府）对何庄村拟征收土地现状进行了调查确认，某村民委员会、葡萄架乡何庄村村民小组代表在调查确认表上盖章或签字确认。当月，河南省自然资源调查规划院出具土地勘测定界技术报告书，新建铁路菏泽至兰考铁路（兰考县段）建设项目勘测定界符合《土地勘测定界规程》、《地籍调查规程的要求》。5月7日，兰考县人民政府、民权县政府发布关于拟征收补偿安置方案的公告并在征收区域内张贴公示。6月7日，某村民委员会出具情况说明，对拟征收补偿安置方案不再要求进行听证，并于当日对被征收土地及青苗进行登记，与某乡政府签订青苗及附属物补偿协议。同日，何某义与某乡政府签订青苗及附属物补偿协议。12月24日，兰考县人民政府向河南省人民政府请示，为实施公共利益，新建菏泽至兰考铁路（兰考县段）项目建设用地，需转用并征收兰考县葡萄架乡等7个乡（镇、街道）陈步口村等31个农村集体经济组织集体耕地50.0361公顷、林地8.9294公顷、园地0.3169公顷、其他农用地2.0631公顷，转用并征收民权县双塔镇范楼村（飞地）集体耕地0.4425公顷、其他农用地0.0134公顷；征收兰考县葡萄架乡等5个乡（镇）陈步口村等9个农村集体经济组织用地1.4257公顷；转用并使用河南省国营仪封园艺场等4个国有单位国有耕地1.4658公顷、林地1.2070公顷、其他农用地0.2954公顷；使用兰考县公路局等4个国有单位国有建设用地0.3096公顷；共计66.5049公顷（其中耕地51.9444公顷），划拨给河南城际铁路有限公司，作为新建菏泽至兰考铁路（兰考县段）项目建设用地。河南省人民政府向自然资源部上报了该请示。2022年4月23日，自然资源部作出《关于新建菏泽至兰考铁路（兰考县段）工程建设用地的批复》（自然资函〔2022〕365号），同意对该项目用地进行征收。6月2日，兰考县人民政府作出案涉项目的征收土地公告（〔2022〕第04号）。

另查明，兰考县人民政府、民权县政府发布《关于拟征收补偿安置方案的公告》（兰政土告字〔2021〕9号）载明：四、土地补偿安置标准。（一）征收补偿标准：征收补偿标准按照《河南省人民政府关于征收农用地区片综合地价有关问题的通知》（豫政〔2020〕16号）公布的征地区片综合地价执行，征收补偿标准为56.7-96万元/公顷。（二）地上附着物补偿标准：按照《兰考县人民政府印发关于执行兰考县国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（兰政〔2016〕23号）和《商丘市人民政府印发关于调整我市国家建设征收土地上附着物和青苗补偿标准的通知》（商政〔2017〕52号）规定执行。社会保障标准：社保标准按照河南省人力资源和社会保障厅《河南省人力资源和社会保障厅关于公布2021年被征地农民社会保障费用最低标准的通知》（豫人社办〔2021〕49号）执行，社保标准为64.35-64.8万元/公顷。

2021年9月1日，兰考县人力资源和社会保障局出具案涉项目用地社会保障费用的审核意见，证明案涉项目所涉及社保费用已按照规定足额交纳到兰考县被征地农民社会保障资金专户。

案涉项目开工前，何庄村统一规划流转（租用）何某义等人的土地建设大棚，供种植果树用，何某义本人没有参与果树种植。大棚红线占地共计8.561亩，补偿金额共计707141.62元（含土地补偿款、大棚补偿款、果树补偿款等），因当时大棚尚未拆除，各权利人的补偿利益无法核算，经各方协商同意，2022年8月11日，某乡政府向单大林、何某义分别打款353570.81元，该款项尚未分配。

再查明，何某义在提起本诉前，以某乡政府为被告向兰考县人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为确认某乡政府强制占用其承包地的行为违法以及责令停止侵害并返还土地。2023年3月29日，兰考县人民法院作出（2023）豫0225行初5号行政裁定，认为案涉承包地系因高铁项目建设被征收占用，该案系土地征收行为，何某义起诉某乡政府为被告，主体不适格，裁定驳回何某义的起诉。本案何某义以兰考县人民政府为被告，诉讼请求与前诉一致。

原审法院认为，兰考县人民政府作为案涉项目的责任主体，为实施该项目转用并征收葡萄架乡等地的土地。何某义的承包地属于案涉项目范围，被兰考县人民政府依据行政职权征收，其诉称的占用土地行为，实际上是兰考县人民政府征收土地的行政行为。被诉征收行为与何某义存在利害关系，何某义有权提起本案诉讼，兰考县人民政府是被诉征收行为的法定征收主体，是本案的适格被告。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，对被诉征收行为的合法性，评述如下：

关于土地预征收程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条至第二十九条的规定，县级以上地方人民政府需要征收土地，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估；拟定征地补偿安置方后并公告不少于三十日；与被征收人签订补偿安置协议。本案中，兰考县人民政府提交的证据可以证明，其向河南省人民政府报批土地征收申请之前，已经发布并公示了土地预征收公告，完成了土地调查和社会稳定风险评估工作，发布并公示了补偿方案，并签订了征地补偿安置协议，完成了条例规定的征地前期工作。具体到何某义的土地及地上附着物补偿，某乡政府与某村民委员会就土地补偿达成协议，与何某义本人也就青苗补偿费达成协议，符合征收条件。

关于征地审批程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款第二项和第二款的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的，为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收；用地应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，兰考县人民政府提交的关于案涉土地转用的请示、批复材料显示，案涉项目用地是交通基础设施建设用地，符合《河南省国民经济和社会发展第十个五年规划和二〇三五远景目标纲要》（豫政〔2021〕13号）和《国家发展改革委交通运输部关于印发<城镇化地区综合交通网规划>的通知》（发改基础〔2015〕2706号），符合公共利益需要。案涉项目土地转用依法经过了自然资源部的批准，符合法律规定。

关于补偿情况。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。本案中，兰考县人民政府根据某乡政府与某村民委员会签订的补偿安置协议，按照河南省人民政府制定的征收农用地区片综合地价，向某村民委员会支付了土地安置费用，应支付给何某义的部分已足额支付到位。何某义的社保费用也已足额交纳。因何某义本人没有地上附着物，本案不存在青苗和地上附着物补偿问题。故兰考县人民政府对何某义尽到了充分的补偿义务，符合法律规定，符合征收要求。

兰考县人民政府按照法律法规完成了土地预征收、征地审批程序，并向被征收人何某义支付了相应的补偿费用，符合法定程序；何某义未提供任何证据证明被诉征收行为存在违法之处，因此关于何某义请求确认强制占用土地的行为违法的诉讼请求，也即确认征收行为违法的诉讼请求，应予驳回。何某义的第二项诉讼请求是要求停止侵害并返还土地。鉴于案涉土地系重大交通基础设施建设用地，案涉项目已经动工，并且案涉土地经过了法定程序征收，何某义请求返还土地既有悖于公共利益，也缺乏法律依据，不予支持。

综上，被诉征收行为适用法律法规正确，符合法定程序，何某义的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回何某义的诉讼请求。

上诉人何某义不服一审判决，上诉称：1．兰考县人民政府强行占用何某义的土地，采取挖掘、圈占的措施是事实行为，但其并无实施强制行为的职权，原审法院混淆强占与征收的概念，适用法律错误。2．何某义自始未作出处分其承包地的意思表示，兰考县人民政府强行打款、强行占用其土地违反征收土地的法定程序，违反“先补偿，后搬迁”的原则。综上，请求：1．撤销（2023）豫02行初28号行政判决；2．本案诉讼费用由兰考县人民政府负担。

被上诉人兰考县人民政府答辩称：1．兰考县人民政府发布土地征收启动公告、征收补偿安置方案的公告，又向河南省人民政府提出关于新建菏泽至兰考铁路项目建设用地申请。后中华人民共和国自然资源部作出关于新建菏泽至兰考铁路项目建设用地的批复，同意征收土地。2022年6月，兰考县人民政府发布征收土地公告，对涉案土地依法实施征收，何某义的土地补偿费、地上附着物补偿费已经全部补偿到位。兰考县人民政府征收土地事实清楚，证据充分，程序合法。2．强制清除地上附着物的主体是葡萄架乡人民政府，并非兰考县人民政府，已经有另案进行了处理。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回何某义的上诉，维持原判。

本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。

本院认为，首先，兰考县人民政府征收案涉土地程序合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条至第二十九条的规定，县级以上地方人民政府需要征收土地，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估；拟定征地补偿安置方后并公告不少于三十日；与被征收人签订补偿安置协议。本案中，兰考县人民政府向河南省人民政府报批土地征收申请之前，已经发布并公示了土地预征收公告，完成了土地调查和社会稳定风险评估工作，发布并公示了补偿方案，并签订了征地补偿安置协议，完成了条例规定的征地前期工作，符合征收条件。本案案涉项目用地是交通基础设施建设用地，符合《河南省国民经济和社会发展第十个五年规划和二〇三五远景目标纲要》（豫政〔2021〕13号）和《国家发展改革委交通运输部关于印发<城镇化地区综合交通网规划>的通知》（发改基础〔2015〕2706号），符合公共利益需要，兰考县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款第二项和第二款的规定依法实施土地征收。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。案涉项目土地转用依法经过了自然资源部的批准，符合上述法律规定。

其次，兰考县人民政府已经足额补偿何某义。兰考县人民政府根据某乡政府与某村民委员会签订的补偿安置协议，按照河南省人民政府制定的征收农用地区片综合地价，向某村民委员会支付了土地补偿安置费用，应支付给何某义的部分已足额支付到位。何某义主张的社保费用也已足额交纳。因何某义本人没有地上附着物，故不存在地上附着物补偿问题。庭审中，兰考县人民政府代理人向法庭承诺如果何某义要继续承包土地，可以协调何某义所在村、组予以置换解决。充分保障了何某义补偿安置利益。

至于何某义的上诉理由是否成立的问题。兰考县人民政府依法征收案涉土地，在征收土地前，某乡政府与某村民委员会就土地补偿达成协议，土地补偿款也已经支付到位。何某义土地流转给他人，其本人没有地上附着物，也不存在强制清除地上附着物的问题。故何某义的上诉理由均不能成立。

综上，何某义的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人何某义负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 别志定

审 判 员 于保林

审 判 员 申春福

二〇二三年十月三十一日

法官助理 张东方

书 记 员 展俊华