广州市衡丰贸易有限公司与广东省东莞市盐务局盐业行政管理行政判决书案
广州市衡丰贸易有限公司与广东省东莞市盐务局盐业行政管理行政判决书案
广东省高级人民法院
行政判决书
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：广州市衡丰贸易有限公司。
法定代表人：王耀良，董事长。
委托代理人：姚建平，该公司员工。
委托代理人：邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省东莞市盐务局。
负责人：陈永华，局长。
委托代理人：蒋建军，广东明冠律师事务所律师。
委托代理人：李栋。
再审申请人广州市衡丰贸易有限公司（以下简称衡丰公司）因与被申请人广东省东莞市盐务局盐业行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2013）东中法行终字第53号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年10月17日作出（2015）粤高法行申字第155号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
东莞市第一人民法院一审查明，衡丰公司是经营范围包括批发、零售工业用盐的有限责任公司。2011年6月17日，东莞市盐务局对衡丰公司位于东莞市常平镇东站铁路货场6仓库11、13号位进行检查，查获英文字母标识为“REFINEDSALT，NETWT：50KG，MADEINCHINA”的盐产品3945包，合计197.2吨。东莞市盐务局认为衡丰公司涉嫌违反了《广东省盐业管理条例》第二十二条的规定，擅自从省外调运盐产品，将该批盐产品暂扣封存。2011年6月23日，东莞市盐务局对衡丰公司的法定代表人进行询问调查，并委托广东省东莞盐业总公司对该批盐进行鉴定，广东省东莞盐业总公司作出（莞）盐鉴复字（2011）26号《鉴别证明书》，认定上述盐产品为无碘盐产品。2011年6月28日，东莞市盐务局向衡丰公司作出（莞）盐告知字（2011）13693号《行政处罚事先告知书》，告知衡丰公司拟对其处以没收该批盐产品3945包、合计197.2吨和罚款人民币49000元的行政处罚，并责令衡丰公司不得再违法购销盐产品，以及告知衡丰公司享有相关陈述和申辩的权利。衡丰公司未在规定的时间内向东莞市盐务局提出陈述申辩，东莞市盐务局于2011年7月18日作出（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》，认定衡丰公司擅自从省外购进盐产品，违反了《广东省盐业管理条例》第二十二条的规定，依据《广东省盐业管理条例》第四十二条的规定，决定没收衡丰公司该批盐产品3945包（197.2吨）并罚款人民币49000元，以及责令衡丰公司不得再违法购销盐产品。衡丰公司不服，向东莞市人民政府提出行政复议，东莞市人民政府维持了东莞市盐务局于2011年7月18日作出的上述行政处罚决定。后衡丰公司向一审法院提起行政诉讼，该院维持了该行政处罚决定。衡丰公司仍不服，向东莞市中级人民法院提起上诉，该院于2012年4月15日作出（2012）东中法行终字第44号行政判决，以东莞市盐务局在作出处罚决定前没有告知衡丰公司听证权利、违反法定程序为由，撤销了东莞市盐务局作出的上述行政处罚，并限东莞市盐务局在判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。2012年5月17日，东莞市盐务局向衡丰公司发出（莞）盐听告字（2012）6562号《行政处罚听证告知书》，告知其享有要求举行听证的权利，衡丰公司于2012年5月21日收到该告知书，并回复“同意听证”。2012年6月6日东莞市盐务局向衡丰公司发出《听证会通知书》，并于2012年6月18日举行听证会，听证会上衡丰公司认为听证纪律中告知的未经听证主持人允许不得录音、录像内容违背了公开、公正原则，中途离开听证会现场。东莞市盐务局后于2012年6月20日作出（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》，决定没收衡丰公司该批盐产品3945包（197.2吨）并罚款人民币49000元，以及责令衡丰公司不得再违法购销盐产品。衡丰公司不服，向东莞市人民政府申请行政复议，东莞市人民政府于2012年10月22日作出东府行复（2012）150号《行政复议决定书》，维持东莞市盐务局于2012年6月20日作出的（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》。衡丰公司对东莞市盐务局于2012年6月20日作出的上述处罚决定仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销东莞市盐务局于2012年6月20日作出的（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》；2、判令东莞市盐务局赔偿衡丰公司人民币暂计3万元；3、本案诉讼费由东莞市盐务局承担。
东莞市第一人民法院一审认为，根据《盐业管理条例》第四条关于“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作”和《广东省盐业管理条例》第五条关于“省人民政府盐业行政主管部门负责本省盐业管理和本条例的组织实施。各市（地级以上市，下同）、县（含县级市，下同）人民政府盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。未设置盐业行政主管部门的，由省人民政府确定的盐业部门行使管理职责”的规定，以及根据广东省东莞市东机编（2008）114号《关于广东省东莞盐业总公司加挂东莞东莞市盐务局牌子等有关问题的通知》文件，东莞市盐务局是依法成立的盐业行政主管部门，有权对本辖区内盐产品经营进行监管。衡丰公司主张东莞市盐务局没有相关的行政职权以及东莞市盐务局工作人员没有相关的执法资格，与事实不符，不予支持。
对于本案审理查明的事实，有《盐政执法现场检查记录》、《询问记录》、《盐政执法暂扣封存物品证据通知书》、《协助盐政执法调查通知书》、《委托鉴定书》、《鉴别证明书》、《检验报告》等证据予以证实。《广东省盐业管理条例》第三条第一款规定：“本条例所称的盐产品（含固体盐、液体盐）包括食盐、工业盐和其他用盐。”另外国家关于盐产品的包装问题有严格规定，国家质量监督检验检疫总局发布的《工业盐》明确要求带包装的盐产品应在包装上注明产品名称、规格、商标、等级、生产单位以及本标准编号，作为经营盐产品的湖南省湘衡盐化有限公司、衡丰公司和湖南省湘衡盐矿理应知晓该规定。本案中，衡丰公司主张被东莞市盐务局查扣的盐产品为工业盐，但其外包装却为英文标识，不符合国家质量监督检验检疫总局关于工业盐的外包装要求，衡丰公司于本案中提供的证据不足以证明被查扣的盐产品为工业盐，衡丰公司运输、储存标识不明的盐产品违反了《广东省盐业管理条例》第二十二条关于“需从省外购进的盐产品由省盐业行政主管部门根据国家下达的计划进行统一调运，其他单位和个人不得擅自从省外购买、调运”的规定，东莞市盐务局对衡丰公司作出处罚符合《广东省盐业管理条例》第四十二条的规定。
关于东莞市盐务局于2012年6月20日作出（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》的程序问题。东莞市中级人民法院于2012年4月15日作出（2012）东中法行终字第44号行政判决，以东莞市盐务局在作出处罚决定前没有告知衡丰公司听证权利、违反法定程序为由，撤销了东莞市盐务局作出的上述行政处罚，并限东莞市盐务局在判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。2012年5月17日，东莞市盐务局向衡丰公司发出《行政处罚听证告知书》，告知其享有要求举行听证的权利，衡丰公司于2012年5月21日收到该告知书，并回复“同意听证”。2012年6月6日东莞市盐务局向衡丰公司发出《听证会通知书》，并于2012年6月18日举行听证会，听证会上衡丰公司认为听证纪律中告知的未经听证主持人允许不得录音、录像内容违背了公开、公正原则，中途离开听证会现场。一审法院认为，为了保证听证过程的顺利有序进行，听证组织方在进行听证前有必要宣布相关的听证纪律。针对衡丰公司在听证会中提出的上述异议，听证主持人表示听证会设置的录像及记录的材料，听证参与人双方均可共享，并告知衡丰公司有权调用听证会的记录资料，但衡丰公司仍中途离场，应视为其放弃听证的权利。由于东莞市盐务局于2011年7月18日作出的（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》是因违反程序而被撤销，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第二款关于“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制”规定，东莞市盐务局现以同一事实同一理由作出涉案处罚决定，并没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，故东莞市盐务局于2012年6月18日举行听证会后，于2012年6月20日作出（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，程序合法。衡丰公司的诉讼请求缺乏依据，予以驳回。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2013年3月5日作出（2013）东一法行初字第3号行政判决：驳回原告衡丰公司的诉讼请求。一审诉讼费人民币50元，由衡丰公司承担。
衡丰公司不服一审判决，向东莞市中级人民法院提起上诉。该院对一审查明的事实予以认可。另查明，一审法院本案卷宗显示，一审法院于2012年12月10日向东莞市盐务局送达起诉状、应诉通知书等材料，东莞市盐务局于2012年12月18日向一审法院提交作出涉案处罚决定的证据。
东莞市中级人民法院二审认为，国务院《盐业管理条例》第四条规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。而广东省东莞市《关于广东省东莞盐业总公司加挂东莞东莞市盐务局牌子等有关问题的通知》（东机编（2008）114号），系依照广东省人民政府《关于省盐业总公司加挂省盐务局牌子等有问题批复的通知》（粤机编办（2007）166号）制定，因此，广东省东莞盐业总公司加挂东莞市盐务局牌子，并由东莞市盐务局承担盐业行政管理职能，符合前述行政法规的规定。东莞市盐务局作为依法成立的盐业行政主管部门，对东莞市辖区内的盐产品经营行为有进行监管的法定职权，东莞市盐务局亦提交了广东省人民政府颁发的《行政执法证》以证明涉案执法人员具有盐业管理的执法资格。衡丰公司主张东莞市盐务局以及执法人员没有盐业执法资格的理由不成立，依法应不予采纳。
虽然衡丰公司主张涉案3945包（197.2吨）盐产品属工业盐，但其只有“REFINEDSALT，NETWT：50KG，MADEINCHINA”英文标识的外包装，未注明产品名称、规格、商标、等级、生产单位以及本标准编号，不符合国家质量监督检验检疫总局发布的工业盐国家标准（GB／T5462-2003）。生产单位仅凭购销合同、湖南省湘衡盐化有限责任公司出具的《情况说明》，亦不足以证明该批盐产品属工业盐，在衡丰公司未能充分举证的情况下，东莞市盐务局对该批盐产品作为其他用盐进行监管，并无不当。《盐业管理条例》第十九条规定：“食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家实行统一分配调拨。其他用盐，制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业行政主管部门的指导下进行自销。盐的具体分配和调拨，由轻工业部按照国家计划进行管理。”第二十条规定：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”据此，《广东省盐业管理条例》第二十一条、第二十二条规定，其他用盐由省盐业行政主管部门按计划进行管理，由各级盐业公司经营，需从省外购进的盐产品由省盐业行政主管部门根据国家下达的计划进行统一调运，其他单位和个人不得擅自从省外购买、调运，均符合前述《盐业管理条例》第二十条的规定。由于衡丰公司擅自从省外购进涉案3945包（合计197.2吨）盐产品，违反了前述的《广东省盐业管理条例》第二十一条、第二十二条，根据《广东省盐业管理条例》（2000年1月1日起施行）第四十二条关于“违反本条例第二十五条、第二十六条规定的，违反本条例第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条规定的，责令其改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值和违法所得三倍以下的罚款”之规定，东莞市盐务局于2012年6月20日作出（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》，决定没收衡丰公司该批盐产品3945包（197.2吨）并罚款人民币49000元，以及责令衡丰公司不得再违法购销盐产品，于法有据。
另经审查一审卷宗，东莞市盐务局签收衡丰公司提交起诉状及证据附件的送达回证是2012年12月10日，东莞市盐务局向一审法院提交作出涉案行政处罚决定的证据是在2012年12月18日，故东莞市盐务局是在法定十天的举证期限内提交证据。衡丰公司上诉主张东莞市盐务局未在举证期限内举证的理由不成立，依法予以驳回。至于衡丰公司要求判令东莞市盐务局赔偿3万元，缺乏相应的依据，应予以驳回。
综上所述，衡丰公司的上诉理由不充分，依法予以驳回。东莞市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2013年12月20日作出（2013）东中法行终字第53号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人衡丰公司负担。
衡丰公司申请再审称，原审判决故意曲解“行政法规”的含义。广东省人民政府粤机编办（2007）166号通知不是法律规范，东莞市盐务局不能根据该通知取得行政执法权。国务院《盐业管理条例》没有授权地方人大对盐业管理实施立法，也没有“盐产品”这一概念，更没有对跨省运销工业盐的处罚规定。原审判决认定的“根据国家下达的计划”是不存在的事实。该判决与最高人民法院批复、指导案例以及广东省高级人民法院类似生效判决矛盾。请求撤销原审判决，支持其原审提出的诉讼请求。
被申请人东莞市盐务局辩称：（一）该局具有行政执法权。东莞盐业总公司加挂东莞市盐务局的牌子，并由其承担盐业行政管理职能，符合有关行政法规的规定。该局作为依法成立的盐业主管部门，对东莞市辖区内的盐产品经营行为有进行监管的法定职权。（二）该局作出的行政处罚决定合理合法。1.《广东省盐业管理条例》是依照国务院《盐业管理条例》的相关条款规定依法制定的，违反省条例即是违反《盐业管理条例》的相关授权规定。该局运用合法有效的省条例作为执法处罚依据并无不当。2.根据制盐工业术语的有关表述和《广东省盐业管理条例》第三条的规定，该局现场查获的是白袋包装，上面只有英文标识的“三无”盐产品，判定为其他盐产品。最高人民法院批复、指导案例以及广东省高级人民法院类似生效判例不适用于本案，而且我国并不适用判例法，不能作为审判依据。（三）《广东省盐业管理条例》是否违反上位法，审判机关可咨询其立法部门。本案发生之前，该局曾多次在东莞市内捣毁的违法加工假冒伪劣食盐窝点内，查获该类白袋英文标识的盐产品作为假冒食盐的原料，案发后销声匿迹。希望审判机关考虑本案对食盐市场安全带来的后果。请求维持原判。
本院再审查明事实与原审基本一致。对原审查明的事实，本院予以确认。另查明，东莞市盐务局作出涉案《行政处罚决定书》载明的理由是：“你公司擅自从省外购进的上述盐产品，属假冒伪劣商品，同时也违反了《广东省盐业管理条例》第二十条的规定，事实清楚，证据确实。本局根据《广东省盐业管理条例》第二十条的规定，决定如下：……”。
本院认为，本案为盐业行政处罚纠纷。根据国务院《盐业管理条例》第四条、广东省人民政府《关于省盐业总公司加挂省盐务局牌子等有问题批复的通知》（粤机编办（2007）166号）、东莞市《关于广东省东莞盐业总公司加挂东莞市盐务局牌子等有关问题的通知》（东机编（2008）114号）的规定，东莞市盐务局作为依法成立的盐业行政主管部门，具有对东莞市辖区内的盐业生产经营行为进行监督管理的法定职权。本案再审争议焦点是东莞市盐务局作出涉案处罚决定所认定的事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，东莞市盐务局将衡丰公司涉案货物笼统地定性为“盐产品”，并认定为“假冒伪劣商品”，而在处罚决定中并没有关于处罚假冒伪劣商品的法律依据，认定事实不清，证据不足。国务院发布的《盐业管理条例》第十九条规定：“食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家实行统一分配调拨。其他用盐，制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业行政主管部门的指导下进行自销。盐的具体分配和调拨，由轻工业部按照国家计划进行管理。”经国务院批准的原国家计委、原国家经贸委《关于改进工业盐供销体制和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）规定：“……将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即，改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）‘一对一’采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，……”根据上述规定，工业盐不属于盐业公司专营范围。东莞市盐务局适用《广东省盐业管理条例》第二十二条的规定，认为衡丰公司擅自从省外购进盐产品，适用法律、法规错误。同时，东莞市盐务局并未将《广东省盐业管理条例》第二十一条作为涉案处罚依据，二审判决按照该条规定对本案进行审理，也属于适用法律、法规错误的情形。故东莞市盐务局作出的涉案处罚决定违法，应予撤销。衡丰公司关于撤销涉案处罚决定的请求理由成立，本院予以支持。但衡丰公司提出判令东莞市盐务局赔偿其人民币3万元的请求，未提供充分证据予以证明，本院不予支持。
综上所述，衡丰公司请求再审改判的理由部分成立，本院依法予以支持，原审判决驳回其全部诉讼请求不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市中级人民法院（2013）东中法行终字第53号、东莞市第一人民法院（2013）东一法行初字第3号行政判决；
二、撤销广东省东莞市盐务局于2012年6月20日作出的（莞）盐行决字（2011）26号《行政处罚决定书》；
三、驳回广州市衡丰贸易有限公司其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由广东省东莞市盐务局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付庆海
代理审判员 方丽达
代理审判员 窦家应
二〇一六年五月十三日
书 记 员 温 瑜