池体权诉瑞安市规划建设局规划行政许可案
池体权诉瑞安市规划建设局规划行政许可案
浙江省瑞安市人民法院
行政判决书
原告池体权。
委托代理人戴北平。
被告瑞安市规划建设局。
法定代表人薛尧弟。
委托代理人余心海。
第三人瑞安市新华电器配件厂。
法定代表人张万春。
委托代理人黄建。
原告池体权诉被告瑞安市规划建设局、第三人瑞安市新华电器配件厂规划行政许可一案，于2010年3月30日向本院起诉。本院于同日受理后，于同年4月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月12日公开开庭审理了本案。原告池体权及其委托代理人戴北平、被告的委托代理人余心海、第三人瑞安市新华电器配件厂的委托代理人黄建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告瑞安市规划建设局于2001年8月6日作出（2001）浙规证03105025号《建设用地规划许可证》。该证记载：核准用地单位为“瑞安市新华电器配件厂”、用地项目为“生产厂房”、用地位置为“塘下镇新前村”、用地面积为“3.42亩（其中道路负担面积0.78亩）”、附图及附件名称为“瑞计基（2001）112号文件、征地图、规划图”。
原告诉称：原告系瑞安市塘下东方织带厂（下称“织带厂”）业主。2004年初，原告向温州戴氏印刷机械有限公司购买了坐落在瑞安市塘下镇鲍田新前工业区的厂房，作为“织带厂”生产场所。2006年完成权属变更登记，“织带厂”取得房产证和土地证。“织带厂”上述厂房东首原为宽约8米的道路，道路的东侧是第三人的厂房，道路的下面是“织带厂”的排污设施。2004年起，第三人紧邻“织带厂”厂房违章建造了一个传达室和厕所，占用了“织带厂”厂房东首的道路，并将该道路纳入第三人厂区范围，为此原告与第三人多次发生争执。2009年9月以后，原告得知瑞安市人民政府于2001年作出土地出让审批行为，并于2009年颁发国有土地使用证，确定第三人为上述道路所在土地的使用权人。2010年3月，原告对瑞安市人民政府提起行政诉讼后得知被告于2001年8月6日作出（2001）浙规证03105025号建设用地规划许可行为，将上述道路纳入第三人用地范围。原告认为，被告在作出规划许可行为时未将该道路作为公共道路或消防通道、安全通道保留，其行为违法。为此，起诉请求：一、撤销被告于2001年8月6日作出的（2001）浙规证03105025号规划许可行为；二、本案诉讼费由被告负担。
被告辩称：一、原告与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，不享有诉权。1、建设用地规划许可证是建设单位向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证，其目的是确保土地利用符合城市规划。被诉具体行政行为是对第三人拟建设的项目用地是否符合城市规划的要求所作的审核确认，对周边不动产物权或相邻权不产生任何影响；2、原告主张的本案许可用地的东首原来属于道路或地下排污管道，缺乏事实依据。3、被诉用地规划许可于2001年8月6日作出，原告在2004年通过买卖继受取得该相邻不动产的物权。被诉用地规划许可在前，原告取得物权在后，原告无权对其取得权利之前形成的规划许可行为提起行政诉讼。二、原告现在起诉已逾法定起诉期限。用地规划许可行为不属于涉及不动产的具体行政行为，最长起诉期限应为作出具体行政行为之日起的5年。原告现在起诉已逾法定起诉期限。三、原告主张应将厂房东首作为公共道路或安全通道给予保留的主张缺乏法律依据。道路或消防通道的规划问题属于建修性详细规划内容，用于指导其他各项建筑，不属于被诉具体行政行为的内容范围。四、被诉具体行政行为合法。第三人新建生产车间、综合楼建设项目已经原瑞安市计划委员会批准立项，其提交的总平面图确定的技术指标符合规划设计条件及城市规划要求，并已编制符合城市规划要求的平面布置图。被告审查后确认其符合城市规划要求，依法向其颁发了（2001）浙规证03105025号《建设用地规划许可证》，并无违法之处。综上所述，原告与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，且已超过起诉期限，请求驳回原告的起诉。
第三人述称：第三人取得建设用地规划许可证是合法的。原告不享有诉权，请求驳回原告的起诉。
被告于2010年3月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《企业法人营业执照》复印件，以证明第三人身份；2、（2001）浙规证03105025号《用地规划许可证存根》、城市基础设施配套费票据，以证明被告已作出被诉规划行政许可并颁发许可证、第三人缴纳相关规费；3、（2001）浙规证03105025号《建设用地规划许可证》，以证明被诉具体行政行为内容；4、瑞计基［2001］112号《关于下达瑞安市万业电器有限公司等四个单位建设项目2001年投资计划的通知》，以证明第三人持建设项目批准文件向被告提出建设用地规划许可申请；5、《总平面图》，以证明被告已对第三人确定规划设计条件及第三人已经按照被告要求制作有关材料；6、《定位图》、《征用土地勘测定界图》（即《征地图》），以证明第三人已经编制平面布置图；7、鲍田镇工业区控制性详细规划（《定位图》和《工程管线规划图》），以证明“织带厂”东首约8米宽的范围内没有道路规划和地下管线布置规划；8、法律、法规依据：《中华人民共和国城市规划法》第三十一条，《浙江省实施中华人民共和国城市规划法办法》第二十六条，以说明适用法律、法规正确。同时，被告还提供了其他证据：9、《国有土地使用权出让合同》、瑞土让（清）字［1996］26号文件《关于向瑞安市华光橡胶制品厂等十二个单位出让国有土地使用权的通知》、瑞土监字（1996）578号《土地违法案件行政处罚决定书》、（1999）瑞塘执字第391号《裁定书》、《协助执行通知书》、《瑞安市国有土地使用权转让申请审批表》，以证明被告作出被诉具体行政行为时原告尚未取得其用地的物权。
上述被告提供的证据，在庭审质证时，当事人对于证据1-3、证据9可以证明待证事实，均无异议，但原告对于证据4-7有异议，认为：证据4不能证明被告系依申请作出行政许可，但可以证明被告确定第三人用地面积与该证据不符。证据5不能证明被告已出具规划设计条件。证据6是非依申请作出行政许可过程中形成的材料，属无效证据，且定位图与总平面图同时审批，有关道路负担面积没有征用和出让。证据7鲍田镇工业区控制性详细规划的图纸是否经过合法审批尚不清楚，上面找不到证据5、6所反映的中山路，且市政管线非原告排污管道，与本案无关。
对于被告提供的上述证据，本院确认如下：经质证无异议的证据1-3、9，予以采信。证据9所证明的事实能否说明原告不享有诉权，与认证无关。证据4可以证明第三人向被告提出了口头申请，予以采信。没有书面申请是否违法，与认证无关。原告主张证据4可以证明被告作出用地规划许可所确定的用地面积与该证据不符，应予采纳，但不影响认证。面积误差是否违法，与认证无关。证据5可以证明被告对第三人提供的该图纸所包含的相关经济技术指标等的审批，予以采信。是否已出具规划设计条件，与本案无关。证据6可以证明第三人已经编制平面布置图，予以采信。被告系依第三人口头申请作出行政许可，该证据有效。原告主张，该证据反映了定位图与总平面图同时审批，应予采纳，但不影响认证。同时审批是否违法，与认证无关。有关道路负担面积是否实际征用和出让，与本案无关。证据7系于2008年6月30日经瑞安市规划局审签的图纸，被告在庭审中已指明争议用地在图纸上的位置，在庭后能够对中山路的问题作比较合理的解释，可以证明“织带厂”东首约8米宽的范围内没有道路规划和地下管线布置规划，予以采信。市政管线规划对于原告排污管道的合法性有证明力，不应由此否定相关证据的关联性。
原告在举证期限内向本院提交下列证据：1、《身份证》、《个体工商户营业执照》、工商登记企业信息查询表，以证明原告、第三人身份；2、《瑞安市国有土地使用权转让申请审批表》复印件、瑞安市房权证塘下镇鲍田字第××号《房屋所有权证》和瑞国用（2007）第6-3号《国有土地使用证》复印件（上述两证附图记载原告用地四周均为“路”）、（2009）温瑞行初字第81号池体权诉瑞安市人民政府土地行政确认一案材料：《地籍调查界址确认表》复印件（原告用地登记的档案材料，被复制用于第三人的土地登记），以证明原告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系；3、（2009）温瑞行初字第81号一案材料：《受理通知书》、《证据清单》（该案被告提供），池体权诉瑞安市人民政府土地行政审批（温州市中级人民法院受理）一案材料：《行政答辩状》、（2001）浙规证03105025号《建设用地规划许可证》和总平面图、征地图的复印件，以证明原告在相关诉讼中知道被诉具体行政行为内容；4、现场照片3张、《中华人民共和国国家标准建筑设计防火规范》（第十页提到厂房间最低防火间距10米），以证明：（1）第三人以原告厂房墙壁为围墙，并紧挨原告厂房建造传达室与厕所；（2）被告发证未考虑消防因素；5、1990年《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》、《建设用地规划许可申请表》（空白样本材料）、1992年建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、以“建设用地规划设计条件”为题目的打印件（关于规划设计条件的参考要求）、（2008）洞规设字56号《规划设计条件通知书》复印件（关于规划设计条件的样本材料），以证明被告未经申请作出许可，没有依法出具规划设计条件，没有征询有关行政主管机关的意见，程序违法。此外，原告在庭审即将开始时申请对有关排污管道进行鉴定。
上述原告提供的证据及鉴定申请，在庭审质证时，当事人对于证据1、3可以证明待证事实均无异议，但被告和第三人对于证据2、4-5以及鉴定申请有异议，认为：证据2表明原告继受取得相邻厂房及其用地的时间在被诉具体行政行为作出之后，原告与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不享有诉权；两证附图记载原告用地四周的“路”，不是法律意义上的路；《地籍调查界址确认表》仅能说明双方土地存在相邻关系；被诉具体行政行为仅审核拟建设用地是否符合城市规划，不会直接损害原告权利，原告不享有诉权。证据4中照片反映的传达室和厕所的建设不是被诉具体行政行为许可的内容，建设用地规划许可不需要考虑建筑设计防火要求。证据5中的《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》不应适用于本案，没有实际运用《建设用地规划许可申请表》不违反该办法。《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》与本案无关。“建设用地规划设计条件”来源不明，《规划设计条件通知书》与本案无关。原告地下排污管道的存在及其合法性，应由原告举证证明，不属鉴定范畴，原告的鉴定申请不应许可。
对于原告提供的上述证据，本院确认如下：经质证无异议的证据1、3，予以采信。证据2可以证明原告与第三人用地系相邻关系，原告用地东首约8米宽的范围内原来确实存在自然形成的道路，原告取得其用地权属确在被告作出被诉具体行政行为之后，应予采信。这些事实可以说明原告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。证据4中的照片可以证明传达室和厕所存在，建筑设计防火规范可以证明相关规范要求的存在，就此应予采信，但不能证明被告许可建设传达室和厕所、本案用地规划许可应当考虑而没有考虑消防因素，存在违法，不予采信。证据5中，相关文件只能证明相关规范要求的存在，“建设用地规划设计条件”来源不明，《规划设计条件通知书》与本案无关，均不能证明原告主张的有关违法，不予采信。对于原告提出的鉴定申请，本院认为：有关排污管道是否合法存在，原告负有举证责任，鉴定不能解决合法性问题，而且，查验排污管道的有无，不属鉴定范畴。即使可以鉴定，原告在庭审即将开始前提出亦不合理。因此，不予许可。
第三人没有向本院提交证据。
根据当事人陈述和上述采信的证据，本院对事实确认如下：
因第三人瑞安市新华电器配件厂的口头申请，被告瑞安市规划建设局根据第三人向其提供的瑞计基［2001］112号《关于下达瑞安市万业电器有限公司等四个单位建设项目2001年投资计划的通知》（建设项目批准文件、计划用地2.98亩）、《企业法人营业执照》，以及经审批的《总平面图》、《定位图》、《征用土地勘测定界图》，鲍田镇工业区控制性规划的有关图纸、指标等，于2001年8月6日作出了（2001）浙规证03105025号《建设用地规划许可证》，对第三人在瑞安市塘下镇新前村（鲍田镇工业区A3地块）3.42亩（其中道路负担面积0.78亩）生产厂房的用地项目予以用地规划许可。《征用土地勘测定界图》反映，第三人用地总面积为2281m2、其中道路负担518m2。《总平面图》反映，被告审批的第三人用地技术经济指标为：总用地面积1677m2，建筑占地584.5m2，占34.85%，道路及停车用地469m2，占27.97%，绿化用地623.5m2，占37.18%。总建筑面积1137.5m2，容积率0.68，建筑密度34.85%，绿地率37.18%。《总平面图》、《征用土地勘测定界图》反映，该图纸要求第三人厂房与其西首相邻的原告经营的瑞安市塘下东方织带厂（个体工商户）厂房之间保持一定间距，间距位置内规划为第三人厂区内的绿化带和道路。第三人现有与原告厂房相邻的传达室和厕所的建设，与该图纸的要求不符。鲍田镇工业区控制性规划的有关图纸反映，被告作出被诉规划用地许可行为，并不违反该控制性规划有关道路、管线布置等要求。
另查明，瑞安市塘下东方织带厂上述厂房系原告于2004年向温州戴氏印刷机械有限公司购买，原土地证号：瑞国用（2000）第6-22号。瑞安市塘下东方织带厂已于2005年、2007年先后取得瑞安市房权证塘下镇鲍田字第××号房产证和瑞国用（2007）第6-3号土地证。原告上述厂房东首原来存在一条自然形成的道路，现已被纳入被诉建设用地规划许可的第三人用地范围。第三人在其用地范围内紧邻原告厂房的位置建造了传达室和厕所，但并不符合被诉建设用地规划许可相关图纸的要求，原告认为第三人占用了道路。因此，双方曾发生纠纷。
本院认为：一、原告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，享有诉权。被告作出被诉建设用地规划许可，确认第三人拟建设用地符合城市规划，其中亦包括确认在相邻影响上符合城市规划，相邻物权人需要承受其法律后果。相邻物权人与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系、享有诉权。这种权利应随物权的转移而转移，原告取得相邻物权的时间在被告作出被诉具体行政行为之后，不影响其利害关系和诉权。二、原告提起本案诉讼未逾法定起诉期限。无论被诉具体行政行为内容本身还是其对原告的影响，都与不动产有关，原告现在起诉未逾20年的法定最长起诉期限。三、被诉具体行政行为合法，没有损害原告合法权益，但存在瑕疵，应予指正。被诉具体行政行为的程序依据主要应为：《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、《浙江省实施中华人民共和国城市规划法办法》第二十六条、《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》。针对争议焦点：1、被告和第三人均认可提交建设项目批准文件即为提出口头申请，该事实应予确认。原告主张被告未经申请即作出被诉行政许可，与事实不符，不予采纳。上述程序规定只要求持建设项目批准文件提出定点申请，没有要求提出颁发建设用地规划许可证的申请。被告仅依据第三人的口头申请而作出被诉行政许可，不应确认违法，但没有书面申请，确属不妥，属于瑕疵，应予指正。2、被告对《总平面图》、《定位图》、《征用土地勘测定界图》等进行了审核确认，也考虑了鲍田镇工业区控制性规划的有关图纸和指标要求，体现出被告实际上进行了用地位置和界限、规划设计条件、平面布置图等的审核和确认，实质上已符合上述程序规定的要求，不应由此确认违法。但是，没有出具书面的规划设计条件，确属不妥，属于瑕疵，应予指正。3、按上述程序规定要求，被告可以视情况决定是否就消防因素等征询有关行政主管部门意见，没有征询不属程序违法。但是，被告材料不能反映为什么不就消防因素等作征询，确属不妥，属于瑕疵，应予指正。4、被诉具体行政行为实体处理正确，没有损害原告合法权益。原告主张其厂房东首约8米宽的范围内原为“道路”，但该“道路”只是自然形成的道路，非原告用地，被告同意将该“道路”纳入第三人用地范围，不违反控制性规划，亦不损害原告合法权益。原告主张该“道路”下面是其排污管道，但未举证证明其存在和合法性，不能由此认定损害原告合法权益。《总平面图》、《定位图》反映，争议“道路”及其附近位置应为第三人厂区内的绿化带和通道，并非传达室和厕所。第三人现有与原告厂房相邻的传达室与厕所的建设，与被诉具体行政行为无关。原告主张被告没有考虑消防因素，导致传达室与厕所的建设，从而损害原告合法权益，缺乏依据，不予采纳。但是，被告辩称被诉行政许可不需要考虑相邻厂房的消防因素，不能令人信服，亦不应采纳。被告许可的第三人用地面积与建设项目批准文件上的计划用地面积确不一致，但本案面积误差应属正常现象，不应认定违法。综上所述，被诉具体行政行为合法，没有损害原告合法权益，但存在瑕疵，应判决驳回原告诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告池体权提出的关于撤销被告瑞安市规划建设局于2001年8月6日作出的（2001）浙规证03105025号规划许可行为的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告池体权负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，应在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，或通过农业银行电汇至浙江省省级财政专户结算分户，开户行温州市农行营业部，账号：31×××51，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 周新弟
人民陪审员 叶信者
人民陪审员 潘光兴
二〇一〇年六月二十四日
书 记 员 江文杰