杨万成诉瑞安市规划建设局规划行政处罚案
杨万成诉瑞安市规划建设局规划行政处罚案
浙江省瑞安市人民法院
行政判决书
原告杨万成。
委托代理人詹福进。
被告瑞安市规划建设局。
法定代表人薛尧弟。
委托代理人余心海、陈云。
原告杨万成诉被告瑞安市规划建设局规划行政处罚一案，本院于2010年7月5日受理后，依法组成合议庭，于2010年8月5日公开开庭审理了本案。原告杨万成的委托代理人詹福进、被告的委托代理人余心海到庭参加诉讼。因案情复杂，报浙江省高级人民法院批准延长审限至2010年12月5日。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
瑞安市规划建设局于2010年6月18日对瑞安市瑞联锻件厂做出《责令限期拆除违法建筑物决定书》，认定该厂于2006年3月未经城市规划部门批准，擅自在瑞安市百好乳品厂（以下简称“百好乳品厂”）的牛场建设厂房，计建筑面积3065.65平方米。原告的建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条规定，属于违法建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，责令原告在接到决定书之日起10日内自行拆除，逾期将强制拆除。
原告杨万成诉称：被告于2010年6月18日对原告作出的处罚决定，存在以下错误：一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第30条规定：“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”。在被告作出的决定书中，表述“擅自在百好乳品厂牛场建设厂房，计建筑面积3065.65平方米”，且决定书没有文号，可见被告在本案中根本没有仔细调查和实地勘测，而是基于瑞安市人民政府瑞政告［2010］20号通告作出决定，违反了行政处罚“先调查，后决定”的原则；二、被告在作出处罚决定之前没有告知当事人，使原告丧失了陈述、申辩的机会，属于严重违反法定程序的行为；三、从本案事实来看，原告的违章建房行为是在2006年发生并完成，如果认定违章，应该适用旧法，即《中华人民共和国城市规划法》第40条和《浙江省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第47条规定，而被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定予以处罚是错误的；四、早在2008年9月5日，被告曾经对百好乳品厂牛场内7家企业作出行政处罚决定，其依据也是旧法，按照旧法可以按规定补办手续。而对于在此地已经生产近5年的原告，被告直接适用《中华人民共和国城乡规划法》予以处罚，使原告丧失了补办手续的机会，显失公正、公平；五、被告要求原告十日内拆除，原告根本无法搬迁，违反了行政合理性原则。综上，请求法院依法撤销被告于2010年6月18日对原告作出的《责令限期拆除违法建筑物决定书》。
被告瑞安市规划建设局辩称：1、本案违法建设行为的事实依据充分。原告未经规划建设主管部门审批，擅自在经济开发区北扩展区百好乳品厂内违法建设厂房的事实，有原告的询问笔录，违法建设现场勘验记录表、现场照片等证据予以证实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，违法建设行为无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除。据此，被告作出限期拆除决定的事实依据充分，至于决定书未填编号，不影响对原告违法行为的事实认定，也不影响被诉具体行政行为的合法性；2、被诉强制措施的程序合法。被告对原告的违法建设行为立案后，已进行了相关调查，并根据相关法律规定依法做出限期拆除决定，其程序符合法律规定；3、被告法律适用正确，因本案违法建设行为具有继续性和连续性，并跨越了《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》新旧两部法律的施行日期，按照司法解释规定，应适用新法；4、本案强制措施合理。因本案违法建设地点处于瑞安市电镀基地规划范围内，因基地规划区内的违法建设行为已经严重影响了瑞安市落实省“811”环境整治重大任务，为加快瑞安市环境整治，推进电镀基地建设，被告责令限期十日内拆除的强制措施并无不当。综上，请求法院驳回原告起诉。
被告瑞安市规划建设局于法定举证期限内向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、立案审批表，证明被告已立案；2、询问笔录，证明原告陈述违法建设事实的具体过程；3、现场勘验记录表，证明违法建设现场的地点、面积；4、场地租赁协议、国有土地使用证，证明原告承租百好乳品厂的土地；5、照片，证明在被告立案调查时的违法建筑现状；6、委托书、身份证，证明原告委托他人接受调查及受托人的身份情况、个体业主身份；7、责令停止违法行为通知书，证明被告曾向原告发出责令停止违法建设通知；8、责令限期拆除违法建筑物决定书（存根），证明被诉具体行政行为内容；9、送达回证及送达照片，证明被告已经送达决定书。另外补充证据：10、温州市“811”环境保护新三年行动实施方案及瑞安市“811”环境保护新三年行动实施方案，证明本案电镀基地是属于上级政府部署的重大任务的事实；11、国有土地使用证，证明电镀园区内的国有土地使用权已经由电镀工业发展有限公司登记的事实；12、工程规划许可证，证明本案涉及的一些前因的基本事实。作出被诉具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。
原告杨万成在庭审前提供如下证据：1、责令限期拆除违法建筑物决定书，证明被诉具体行政行为内容；2、瑞国用（99）字第3号国有土地使用证，证明原告承租百好乳品厂的土地具有合法土地使用证的事实；3、瑞安市人民政府关于加快电镀园区建设的通告，证明被告作出被诉具体行政行为没有经过调查，是按照该文件要求作出的事实。
上述各方当事人提供的证据经庭审举示质证，各方当事人对证据的真实性均无异议。但原告认为被告提供的立案审批表，是行政处罚案件立案审批表，并非行政强制措施立案审批表，不能支持被告的待证事实；询问笔录是原告当时针对被告准备补办手续时作的陈述，并且证实了原告违章建筑行为发生在2006年期间；现场勘察记录表，只能证明被告于2006年9月4日对原告违章建筑进行现场勘察的记录，并非是2010年制作；责令停止违法行为通知书，被告没有送达给原告，可能是被告事后制作的；责令限期拆除违法建筑物决定书，证明原告的建设行为于2006年已经结束，被告适用城乡规划法进行处罚，适用法律错误；被告开庭前补充的材料，因为过了举证期限，不予质证，且与本案具体行政行为不具有法律上的因果关系。被告认为原告提供瑞安市人民政府关于加快电镀园区建设的通告，与本案没有关联，原告是主观推测认为被诉具体行政行为是依据该通告做出。
本院认为，被告补充提供的证据10、11、12并非被诉具体行政行为的事实依据，其在庭前提供并不违反法律和司法解释的规定，该些证据系相关文件，且与本案的处理结果有一定关系，符合证据的真实性、合法性、关联性，应予以采信。责令停止违法行为通知书，被告没有证据证明已送达给原告，不能证明被告的待证事实；原告提供的证据3即瑞安市人民政府关于加快电镀园区建设的通告并非被诉具体行政行为的事实依据和法律依据，不能证明原告的待证事实。原、被告提供的其他证据，双方对证据的真实性、合法性、关联性没有提出异议，本院予以采信。
依据上述采信的证据及当事人的陈述，本院认定如下事实：瑞安市瑞联锻件厂系原告杨万成创办，工商登记为个体工商户。2006年3月，原告未经城市规划部门批准，在其租用的坐落于瑞安市上望街道八十亩的百好乳品厂牛场的土地上建设厂房，计建筑面积3065.65平方米。2006年9月4日，被告对原告的违法建设行为予以立案、调查。2010年6月18日，被告作出被诉具体行政行为。
本院认为：一、被诉具体行政行为符合行政处罚的行政性、具体性、处分性、不利性、制裁性和法定性的特征，且“责令限期拆除”在《中华人民共和国城乡规划法》中被作为法律责任来规定，该条文系罚则，因此被诉具体行政行为系行政处罚，并不是行政强制措施。法律规定行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，但在形式上并不拘泥于单独的告知笔录或告知书等。被告在对原告进行调查时已告知违法事实及将依据《中华人民共和国城乡规划法》作出处理，并征询原告的意见；原告关于被告作出被诉具体行政行为之前没有对原告告知拟作出行政处罚的事实和依据，程序违法的诉称与事实不符，不予采纳。
二、违反城乡规划的违法建设行为在其违法后果未消除之前，可以视为具有继续状态，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》正确。
三、原告违反城乡规划的违法建设行为有蔡文光陈述，现场勘查表等证据证实，被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分。被诉具体行政行为的拆除期限的确定属被告的自由裁量范围；原告诉称被告依据瑞安市人民政府通告作出被诉具体行政行为证据不足，不予采信。
综上所述，被诉具体行政行为系行政处罚，且认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依据最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持瑞安市规划建设局于2010年6月18日对瑞安市瑞联锻件厂作出责令限期拆除违法建筑物的决定。
本案案件受理费50元，由杨万成负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于温州市中级人民法院（上诉受理费50元，应在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，或通过农业银行电汇至浙江省级财政专户结算分户，帐号：31×××51，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 陈建昌
人民陪审员 李 明
人民陪审员 叶其仁
二〇一〇年十一月二十六日
书 记 员 江文杰