刘殿明要求确认北京市公安局朝阳分局拖延履行职责违法案
刘殿明要求确认北京市公安局朝阳分局拖延履行职责违法案
判决书字号：北京市朝阳区人民法院（2009）朝行初字第66号判决书。
案由：确认拖延履行职责违法。
诉讼双方
原告：刘殿明，男，1940年生，汉族，北京市人，无业，住北京市朝阳区王四营乡柏杨景园A区。
委托代理人：樊少雄，北京市静观律师事务所律师。
委托代理人：余道兵，北京市静观律师事务所律师。
被告：北京市公安局朝阳分局，住所地：北京市朝阳区道家园1号。
法定代表人：陶晶，男，北京市公安局朝阳分局局长。
委托代理人：齐京明，男，北京市公安局朝阳分局干部。
委托代理人：周雪艳，女，北京市公安局朝阳分局干部。
审级：一审。
审判机关和审判组织
审判机关：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱军巍；人民陪审员：郝建丰、李智勇。
审结时间：2009年12月18日。
被诉具体行政行为
原告将迁移证等材料上交至北京市公安局朝阳分局双桥派出所（以下简称双桥派出所）办理入户，在以后长达26年的时间里，公安机关一直未能为原告办理，并将原告的相关材料丢失，原告要求确认该局拖延履行职责违法。
原告诉称
原告出生于北京市崇文区，参加工作后于1963年落户于朝阳区假肢厂。后因盗窃罪被判处有期徒刑10年至黑龙江省服刑，刑满就业于当地农场。1982年9月2日由农场清理遣返回京。原告将迁移证等上交至双桥派出所办理入户。在以后长达26年的时间里，原告不断找公安机关要求落户，公安机关却一直未能为原告办理，并将原告的相关材料丢失。后直至2008年7月北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳分局）下属的豆各庄派出所（以下简称豆各庄派出所）才为原告办理了入户。朝阳分局的行为给原告造成了巨大的经济和精神损失，因此原告诉至法院要求判决确认该局拖延履行职责违法。
被告辩称
首先，原告确曾向双桥派出所申报入户，但是该所早于1987年就划分为一个中心所、五个分遣所。因人事、机构变动，且时间久远，故未能找到刘殿明所说的迁移证等材料。在2001年4月27日北京市公安局制发《关于印发户口审批工作规范（试行）的通知》（京公人管字[2001]333号，以下简称333号《通知》）以前，没有相关规定及户口政策支持原告的迁户申请，故不能为其办理入户。333号《通知》出台后，该局应原告的申请积极及时地为其办理了入户。该局认为，原告提交入户申请后，由于一直没有相应的政策故公安机关不能给其办理入户登记；333号《通知》试行以来至2007年原告到该局下属豆各庄派出所要求办理入户期间，原告始终未向豆各庄派出所进行咨询并提交入户书面申请；新政策出台后，该局积极为刘殿明解决入户问题，及时为其办理了入户登记。因此，该局不存在迟延履行法定职责的行为。
其次，迁移证等材料不属于人事档案材料，故原告认为被告丢失其档案材料于法无据，且该行为已过诉讼时效。被告已经于2008年7月30日为刘殿明办理了户口登记，并未影响原告的任何权利。迁移证等材料是否丢失对其权利义务不产生实际影响。因此，根据相关法律规定，丢失迁移证等材料的行为不属于行政诉讼受案范围。
综上，被告朝阳分局请求法院驳回原告的诉讼请求。
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：原告刘殿明于1940年出生，曾用名黄培生，原户籍所在地为北京市崇文区冰窖胡同×号。其曾在北京市朝阳区假肢厂工作并落户于该厂。1983年刘殿明因犯盗窃罪被判处有期徒刑10年，后被送往黑龙江省泰来县音河农场服刑。1973年刘殿明刑满释放后就业于黑龙江省泰来县三棵树农场。1982年9月原告刘殿明被农场遣返回京，投靠其弟曹东良（曾用名黄新生，现住北京市朝阳区豆各庄乡水牛房村）。刘殿明返京后，其将迁移证、刑满就业遣返证明等材料交与双桥派出所申请办理户口进京的迁移手续。双桥派出所收取了刘殿明递交的材料，但未立即办理入户登记手续，也未答复刘殿明能否办理。1986年7月31日，双桥派出所曾致函黑龙江省三棵树农场，因刘殿明在该处申报户口一事特向该厂索取证明，请该场协助办理。朝阳分局称，双桥派出所于1987年划分为一个中心所、五个分遣所，人事及机构均发生一定变动。对于刘殿明何时向双桥派出所提出迁移申请以及提交了哪些申请材料均无从查找并核实。案件审理过程中，原告刘殿明提交了双桥派出所原所长王全出具的两份书面证明材料，王全表示刘殿明于1982年提出落户申请，经其审查后已将申报材料转递朝阳分局户籍科审批。庭审中，原告刘殿明称其多次前往双桥派出所及朝阳分局要求办理落户均未获得明确结果。
2008年1月24日，原告刘殿明应公安机关要求，重新向其居住地辖区豆各庄派出所递交了入户申请，并提交了黑龙江省泰来县农场出具的证明、自书的情况经过等材料，在公安机关进行调查并对刘殿明和被投靠人其弟曹东良进行DNA亲缘司法鉴定的情况下，经上级主管机关审批，豆各庄派出所于2008年7月30日为原告办理了户口登记。
上述事实有下列证据证明：
泰来县公安局于1982年9月1日签发的迁移证的存根联复印件，证明原告户籍由泰来县迁出拟迁人北京市朝阳区双桥地区。
由双桥派出所原所长王全出具的两份书面证明和双桥派出所于1986年给黑龙江三棵树农场发的函，证明原告于1982年将入户申请及相关材料递交双桥派出所。
黑龙江省第五劳动改造支队于1973年9月1日出具的《证明书》，证明原告于1973年9月1日刑满释放。
原告的《转正审批表》，证明原告的履历。
原北京市公安局双桥派出所豆各庄分遣所出具的《证明》，证明原告原系北京市户口，直至1990年派出所仍表示正在给其办理户口迁移手续。
原告亲笔书写的情况经过，证明原告于2007年向豆各庄派出所和朝阳分局提出申请办理户口的事宜。
北京市公安局前门派出所于2007年7月11日出具的证明信，证明原告的原始户籍情况。
人口卡片档案资料查询记录，证明豆各庄派出所民警对原告进行查询的情况。
豆各庄派出所民警制作的调查报告和提供的司法鉴定报告，证明被告接到原告申请后所进行调查和核实的工作情况。
2008年1月24日原告的入户申请和豆各庄派出所民警制作的工作记录，证明经北京市公安局人口处审批同意原告于2008年7月30日在该所办理登记入户。
北京市朝阳区人民法院经审理认为：现原告刘殿明以被告朝阳分局构成拖延履行法定职责提起诉讼，由于户籍登记行为系依申请实施的行政行为，因而原告刘殿明是否提出过迁移户口的申请以及提出申请的时间、朝阳分局是否具有相应的行政职责及其受理申请后履责的基本情况，是判断朝阳分局是否构成拖延履行行政职责应考察的主要问题。
首先，关于被告的法定职责。《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关”。第十三条规定“公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在三日以内，农村在十日以内，由本人或者户主持迁移证件向户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件”。依据上述规定，公安派出所应是本辖区内的户籍工作主管机关，具有管理本辖区内户口登记、对落户申请进行审查并予以落户的法定职责。但考虑到本案涉及户籍登记事项跨越时间较长，公安机关内部人事、机构均有变化，刘殿明最初提出迁移户口申请的接收机关与最终为其办理户口迁移手续的户籍登记机关已不一致，因此在朝阳分局不持异议的情况下，本案被告确定为涉案派出机关的共同上级主管机关朝阳分局具有现实性、合理性和可操作性且不违反法律的规定。
其次，关于原告是否向户籍登记机关提出过迁移户口申请、申请的具体时间。对此，原告自述于1982年被黑龙江三棵树农场清理遣返回京后，即将迁移证、刑满遣返证明等材料交与双桥派出所申请迁移户口，并提交了泰来县公安局于1982年9月7日签发的迁移证的存根联复印件，原双桥派出所所长王全出具的两份书面证明及原双桥派出所于1986年给黑龙江三棵树农场发的函的复印件。被告对上述证据材料的真实性均予以认可。该组证据中既有原告本人的自述，也有公安机关工作人员的证言及公安派出所发出的函，虽上述证据在原告刘殿明提出申请的具体时间上表述不完全一致，但由于年代久远，各方对该事项描述不确切尚属合理范畴。经综合考察，本院认为该组证据已能够形成完整证据链，证实原告刘殿明至少于1982年即向原双桥派出所提出迁移户口进京的申请的事实。
再次，关于被告受理刘殿明的申请后履行职责的基本情况以及是否构成拖延履行职责。原告刘殿明于1982年即向被告下属原双桥派出所提出了迁移户口申请并提交了相应材料，直至2008年7月被告下属豆各庄派出所才为刘殿明办理入户登记手续。对此履责期间，被告解释为刘殿明提出迁移户口申请时，对于“东北三场”人员的户口迁移问题北京市没有相关政策，所以不能为刘殿明办理入户登记。直至2001年北京市公安局人口管理处才出台333号《通知》，“东北三场特困人员”户口进京审批有了明确的政策依据。但刘殿明在有明确政策出台后并未正式向公安机关提出入户申请，至2008年1月刘殿明正式向豆各庄派出所递交入户申请，该派出所积极受理申请，并经朝阳分局、市局审批审核后，于2008年7月为其办理了户口登记。
对于被告的上述理由，本院认为，刘殿明于1982年向公安机关提出迁移户口的申请后，派出所受理了其申请并将有关材料上报朝阳分局，但最终公安机关并未为刘殿明办理户口迁移手续，且被告不能提交证据证明公安机关已将不能办理的原因、理由明确告知刘殿明。在此情况下，应认定原告刘殿明仍有理由相信公安机关始终在对其申请进行审查。在此过程中，在公安机关不明示的情况下，刘殿明完全无从知晓公安机关对其申请的审批决定，也没有途径获知2001年北京市公安局发布的内部文件的内容，因此也无法在被告所称的户籍登记新政策出台后主动向公安机关再次提出迁移户口的申请。同时本院认为，在公安机关未针对原告的申请作出答复的情况下，刘殿明亦不负有再次主动向公安机关提出申请的义务。刘殿明于2008年1月提出的申请是在多年查找无果的情况下，经公安机关的指导再次递交的。该次申请不能简单地视为新的申请，而应是对刘殿明于1982年提出申请的延续。因此，被告在刘殿明于1982年即提交迁移户口申请的情况下直至2008年才最终为其办理了入户登记，其履行行政职责已构成明显的拖延，被告的辩驳理由不能成立，本院不予支持。
综上，本院认为，行政效率原则是公安机关在任何历史时期履行行政职责均应遵循的基本原则。行政主体应对申请人的申请事项积极办理，在不符合申请条件时应给予申请人明确回复，而不应对行政相对人的申请长期不予答复。本案中，被告在1982年收到原告刘殿明递交的迁移户口申请材料后，一直未明确告知原告暂不予办理或不能办理的具体原因，致使原告刘殿明的申请事项在提出申请后26年才得以最终落实，该期限已超出必要的合理限度，且系被告履责不当造成的。被告为刘殿明办理的迁移户口行为已构成明显的拖延履行职责，本院应确认其违法性。
北京市朝阳区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，作出如下判决：
确认被告北京市公安局朝阳分局于1982年受理原告刘殿明迁移户口的申请后，于2008年7月为其办理户口迁移手续的行为构成拖延履行职责违法。
案件诉讼费50元，由被告北京市公安局朝阳分局负担（于本判决生效后7日内交纳）。
一审宣判后，当事人均表示服从判决未提起上诉。